L'Inflation Reduction Act américain : au-delà de l’exigence climatique

L'UE et les États-Unis sont également convenus d’instaurer, dans le cadre du Conseil du commerce et des technologies (CCT), un dialogue sur les incitations au développement des énergies propres (Clean Energy Incentives Dialogue) ayant pour ambition de mieux coordonner leurs investissements respectifs dans l'industrie verte et visant un partage mutuel d’informations sur les risques liés à la chaîne d'approvisionnement en matières premières critiques.

De nombreux défis restent néanmoins à relever. Tout d'abord, il n’est pas garanti que les entreprises américaines acceptent que leur gouvernement accorde des avantages à leurs concurrents européens. Certaines pourraient même décider de contester ces exemptions devant les tribunaux. Il est par ailleurs incontestable que les États-Unis bénéficient d’un marché plus vaste et bien mieux adapté aux entreprises dites “scale-up”, définies comme étant très innovantes et en hypercroissance (un rapport de 2019 fait cas de 23 000 scale-up aux États-Unis contre 7 000 en Europe), d’un dollar fort et de prix de l'énergie inférieurs à ceux observés en Europe. En d'autres termes, les États-Unis resteront attractifs, ce indépendamment des exemptions de l'IRA.

Les exemptions prévues par l'IRA ne seront donc pas suffisantes pour garantir en l’état la survie du secteur industriel européen des technologies vertes. L’UE doit par conséquent fournir davantage d’efforts pour renforcer sa propre politique industrielle. Le plan industriel proposé par la Commission européenne dans le cadre du pacte vert pour l'Europe est un premier pas. Le renforcement du dialogue transatlantique sur les chaînes d'approvisionnement peut également y contribuer. Mais si elle souhaite être entendue aux États-Unis au-delà de la Maison Blanche, l'UE doit faire preuve d’une compréhension de l’ensemble des enjeux sous-jacents à l’IRA.

Un impératif climatique

L’une des principales intentions américaines à travers l’IRA consiste à répondre au défi du changement climatique. Après avoir subi pendant de nombreuses années des critiques  dénonçant  l’inaction américaine sur ce front, les États-Unis, sous la présidence de Joe Biden, ont rejoint l'Accord de Paris et adopté la loi bipartisane sur les infrastructures (Bipartisan Infrastructure Deal), un plan permettant d’allouer des fonds fédéraux à des projets d'infrastructure axés sur l'atténuation du changement climatique et la résilience.

L'IRA représente la dernière tentative en date de l'administration Biden d'engager la plus grande économie du monde dans une transition écologique. Le Congrès prévoit de consacrer près de 370 milliards de dollars (environ 350 milliards d'euros) de crédits d’impôts et de subventions à la production d'énergies vertes aux États-Unis, en ciblant particulièrement les véhicules électriques, les panneaux solaires et les batteries produits en Amérique du Nord. 40 milliards de dollars de crédits d'impôt (environ 37 milliards d'euros) sont également prévus pour promouvoir le captage du carbone, l'hydrogène propre et l'investissement dans les technologies énergétiques vertes.

Bien que ce plan d’aide ne représente que 0,5 % du PIB américain, l’IRA demeure l'aide d’État la plus généreuse accordée par une économie mondiale, exception faite de la Chine. Par ailleurs, contrairement aux aides d'État de l'UE, la plupart de ces subventions peuvent être utilisées à la fois pour les besoins de production et pour la R&D. Cette stratégie semble fonctionner : selon l'American Clean Power Association, la loi a contribué à la création ou l’expansion d’au moins 20 usines de production vertes dans le pays, dont 50 % sont étrangères. La société sud-coréenne Hanwha Q-Cells, par exemple, a annoncé en janvier l'expansion d'une usine solaire en Géorgie pour un montant de 2,5 milliards de dollars. Volkswagen aurait également suspendu un projet d'usine de batteries en Europe de l'Est pour développer sa production aux États-Unis.

Si les gouvernements européens soutiennent les ambitions climatiques de l’IRA, ils s’opposent aux moyens mis en œuvre pour atteindre ces objectifs. Aujourd'hui, plus d'un quart du volume global de la production de véhicules électriques est européen, et les États-Unis en sont un consommateur important. Les exigences strictes en matière de composants locaux, prévues par la section 45W du code fédéral des impôts américain, constituent ainsi aux yeux de l'UE et de nombreux autres alliés des États-Unis une mesure protectionniste, destinée à favoriser les entreprises américaines de technologies vertes au détriment de leurs concurrentes. On peut y voir une confirmation du  caractère national assumé de la politique industrielle américaine, à l’image de la politique industrielle chinoise.

La Maison Blanche et l’UE ont annoncé leur intention d’entamer des négociations pour un accord ciblé sur les matières premières critiques qui, s’il était adopté, rendrait les minéraux extraits ou transformés au sein de l'Union européenne éligibles aux subventions prévues par l'IRA pour les véhicules électriques. Il n’est cependant pas certain que cet accord ciblé résiste à l'épreuve du système juridique : les accords de libre-échange étant très encadrés par la législation américaine, ces exemptions pourraient être contestées devant la justice américaine par des entreprises. Nombre d’entre elles accusent déjà l'UE de restreindre l'accès à son marché. C'est notamment le cas de certaines entreprises spécialisées dans les données personnelles et le numérique, qui considèrent la législation sur les marchés numériques (Digital Markets Act) comme une forme de protectionnisme européen.

Une ambition stratégique : sécuriser les chaînes d'approvisionnement

L’IRA vise également à réduire la dépendance des États-Unis à l'égard de la Chine, parmi d’autres, pour les matières premières critiques utilisées dans les technologies vertes. Depuis 2010, la production chinoise d’énergies renouvelables dépasse largement celle des États-Unis. Et aujourd’hui, la Chine est le principal bénéficiaire de la transition énergétique grâce à son rôle central dans les chaînes d'approvisionnement en technologies propres. Outre l'énergie solaire et éolienne, elle est aujourd'hui le leader incontesté des véhicules électriques.

La Chine domine non seulement le secteur du traitement des minéraux essentiels à la transition climatique (68 % de nickel, 40 % de cuivre, 59 % de lithium et 73 % de cobalt y sont raffinés), mais occupe aussi une place stratégique dans les stades ultérieurs de la chaîne d'approvisionnement, notamment pour la fabrication de composants de cellules de batteries. Les chaînes d'approvisionnement de l’énergie verte européenne, quant à elles, dépendent fortement des terres rares et du lithium chinois.

Face à ces défis, les États-Unis souhaitent développer leurs chaînes d'approvisionnement nationales en minéraux critiques et les relier à celles des "pays dont ils partagent les valeurs", comme celles de l'UE. En ce sens, il est intéressant de noter que l'IRA a déjà conduit certaines entreprises américaines à réajuster leurs chaînes d'approvisionnement. D'autres, comme la société minière Albermarle, premier producteur mondial de lithium, ont revu à la hausse leurs prévisions de bénéfices et leurs objectifs de vente. De son côté, la Commission européenne espère introduire d’ici 2030 des objectifs de production locale, moins stricts qu'aux États-Unis, mais qui inciteraient les entreprises européennes à prendre en compte la sécurité de l'approvisionnement dans leurs appels d'offres. Le projet de règlement sur l'industrie "Net-Zero", Net Zero Industry Act, publié par l’UE le 16 mars, doit encore être examiné par le Conseil, qui réunit les 27 États membres, et par le Parlement européen.

Plusieurs dirigeants de l'industrie ont affirmé ne pas être actuellement en mesure de répondre aux exigences de l’IRA concernant les composants des batteries et demandent plus de temps. Il sera difficile d’augmenter massivement la production de technologies vertes aux États-Unis sans disposer de suffisamment de minerais pour répondre aux besoins de production.

Consciente de ces obstacles, l’administration Biden a déjà mis en avant plusieurs stratégies en soutien à la demande. En avril 2022, le gouvernement américain a invoqué la loi sur la production de défense (Defense Production Act) pour financer l'extraction, la transformation et le recyclage de matériaux essentiels aux États-Unis, suivie en juin par l’annonce d’un Partenariat pour la sécurité des minéraux (MSP), qualifié par certains d’ “OTAN métallique". Le MSP vise à renforcer les chaînes d'approvisionnement en minéraux critiques impliquant les partenaires des États-Unis que sont l'Allemagne, l'Australie, le Canada, les États-Unis, la Finlande, la France, le Japon, la Corée du Sud, le Royaume-Uni, la Suède et l'UE, représentée par la Commission européenne. Ces deux programmes traduisent une nouvelle orientation stratégique vers le friend-shoring (“relocalisation chez les amis”) et le découplage des chaînes d’approvisionnement chinoises.

Une loi qui répond à des impératifs de politique intérieure

Enfin, l’IRA vise à renforcer la puissance industrielle des États-Unis, un objectif auquel s’était engagé le président Biden à travers sa promesse répétée de "build back better", et plus récemment son engagement pris pour "créer un million d'emplois dans l'industrie automobile". Joe Biden doit aujourd’hui prouver aux Américains qu'il est capable de réformer l'économie sans nuire à l’emploi, surtout si, ayant déjà 2024 en ligne de mire, il envisage de se représenter.

Face aux ambitions affichées par le président américain, L'IRA ne fait donc pas figure d'exception : il s'inscrit dans la promesse qu'il a faite pendant sa campagne visant à agir en faveur des familles de la classe moyenne et de renforcer la compétitivité des États-Unis, que beaucoup considèrent comme ayant perdu la bataille de la mondialisation. Lors d'une récente visite du chantier de l'usine de semi-conducteurs TSMC à Phoenix, en Arizona, le président Biden a ajouté qu’il n’expédierait bientôt plus que ses produits à l'étranger, et non ses emplois (“America will be shipping products overseas – not jobs”).

Cette loi répond également aux pressions nationales en faveur d’une réduction de l'inflation, qui atteignait 8,3 % en août 2022, au moment de l'adoption de l'IRA. L’IRA vise ainsi à réduire le déficit budgétaire tout en offrant des prestations de sécurité sociale : les dispositions relatives aux soins de santé, par exemple, prolongent de trois ans les subventions accordées au titre de l’Affordable Care Act (une forme d’assurance universelle sur base volontaire), grâce à un investissement de 64 milliards de dollars. Un plafonnement à 35 dollars du prix de l'insuline, également prévu, devrait se traduire par des économies substantielles pour les personnes âgées. L’IRA prévoit par ailleurs de dédier 250 millions de dollars à la recherche agricole, notamment en matière de réduction des émissions de CO₂. L'IRA est donc un élément clé du programme national du président Biden, qualifié par ce dernier comme une des lois “les plus importantes de l'histoire de notre pays".

L’IRA reste néanmoins une loi complexe, dont le texte final adopté en août 2022 (d'extrême justesse, avec un vote de 220 contre 207 voix à la Chambre et de 51 contre 50 voix au Sénat), est le fruit d'intenses négociations entre le sénateur démocrate Joe Manchin et le chef démocrate de la majorité au Sénat, Chuck Schumer. Ces défis politiques nationaux expliquent en partie le fait que les Etats-Unis aient peu ou pas consulté leurs alliés européens, mais aussi la faible marge de manœuvre dont disposerait l'administration américaine pour modifier la loi, même si elle le souhaitait.

Comment dépasser les tensions commerciales transatlantiques ?

Malgré tous ces défis, l'IRA permet de placer les opportunités offertes par les technologies propres au cœur des discussions sur la politique climatique. Seul l’avenir nous dira quelle était la véritable priorité de l’IRA : lutte contre le changement climatique ou consolidation économique d’un secteur dans lequel, comme beaucoup l’affirmaient, les États-Unis étaient à la traîne.

En 2024,se tiendront des élections importantes des deux côtés de l'Atlantique – élections parlementaires européennes d'un côté, élection présidentielle américaine de l'autre. Du côté américain, il est peu probable que l'administration Biden abandonne d’ici là une politique qui figure au cœur de ses promesses électorales. Plutôt que d'attendre les États-Unis, l'UE doit donc prendre davantage de mesures afin de renforcer son industrie des technologies propres. Cela passera notamment par un soutien plus rapide et plus généreux, des règles de passation des marchés publics plus souples et plus transparentes, et en investissant davantage dans les compétences et l'approvisionnement en matières premières critiques.

Copyright Image: Mandel NGAN / AFP
Le président américain Joe Biden rencontre la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen dans le bureau ovale de la Maison Blanche à Washington, DC, le 10 mars 2023.