Les États face au coronavirus – L’archétype italien

Auteur

Alexandre Robinet-Borgomano

Expert Associé - Allemagne

Chronologie

30 janvier : À Rome, deux touristes d’origine chinoise sont testés positif au virus. Les vols en provenance et à destination de la Chine sont suspendus. Le Président du Conseil et le Ministre de la Santé annoncent que "tout est sous contrôle".
31 janvier : L’Italie décrète l’état d’urgence, permettant la mobilisation rapide des moyens dont la Protection civile pourrait avoir besoin et débloque 5 millions d’euros pour faire face au risque sanitaire.
18 février : Un premier cas de transmission secondaire est identifié à Codogno (Lombardie).
19 février : 45 000 supporters assistent au "Match zéro" entre l’Atalanta Bergame et le FC Valence au stade San Siro de Milan.
20 février : le premier décès lié au Covid-19 est annoncé, dans la ville de Vo, en Vénétie. Les élus locaux prennent des mesures de confinement partiel dans les villes de Lombardie et de Vénétie présentant les premiers cas de contamination.
23 février : Le gouvernement demande la mise sous quarantaine de 10 villes italiennes : 9 dans la province de Lodi, en Lombardie et une dans la province de Padoue, en Vénétie. Au total, plus de 50 000 personnes sont confinées.
24 février : Avec 7 morts et 229 cas confirmés, l’Italie devient le troisième pays le plus touché au monde après la Chine et la Corée du Sud.
27 février : La mairie de Milan lance sa campagne #MilanoNonSiFerma
4 mars : Le Premier ministre annonce la fermeture de toutes les écoles et universités. Le jour même, la France et l’Allemagne interdisent l’exportation de matériel médical demandé par l’Italie.
5 mars : Report du référendum constitutionnel à une date indéterminée
8 mars : Un décret approuvé en conseil des ministres instaure des mesures de quarantaine dans le nord de l’Italie. La Lombardie, une partie de la Vénétie, de l’Émilie Romagne et du Piémont sont concernées : 15 millions de personnes - soit environ un quart de la population italienne - sont confinées. Le même jour, des mutineries éclatent dans 27 prisons à travers le pays.
9 mars : 9 172 cas recensés dans le pays, 463 morts dont 333 en Lombardie. Le décret #ioRestoaCasa (je reste à la maison) est adopté. Le confinement est généralisé à l’ensemble du pays. Tous les lieux publics ferment ; les déplacements sont limités au strict nécessaire (santé, alimentation et travail lorsque le télétravail est impossible) ; tous les rassemblements sont interdits et passibles d’amende.
11 mars : Adoption d’un nouveau décret en conseil des ministres imposant la fermeture de tous les commerces à l’exception des pharmacies et des magasins d’alimentation. Un plan de 25 milliards d’euros de soutien à l’économie est présenté par le gouvernement italien.
12 mars : Arrivée d’une équipe de médecins chinois et d’une cargaison de matériel médical donnant lieu à une vaste campagne de communication.
19 mars : Le nombre de décès liés au Covid-19 dépasse celui de la Chine (3 405 en Italie contre 3 245 dans l’Empire du milieu).
20 mars : Présentation de l’étude menée par l’Université de Padoue et la Croix rouge italienne prouvant le succès du dépistage dans la ville de Vo (Vénétie). Ce succès aura pour effet un appel de l’OMS au dépistage massif.
21 mars : 65 médecins, infirmiers et infirmières cubains atterrissent à Milan.
22 mars : Le Président du conseil annonce l’interruption de toutes les activités non essentielles à la vie du pays.
22 mars : Ordonnance adoptée par les ministères de la Santé et de l’Intérieur interdisant aux citoyens de quitter leur ville de confinement.
25 mars : Renforcement des peines encourues en cas de non-respect du confinement.
26 mars : Un convoi militaire russe apporte du matériel médical avec la mention "from Russia with Love".
1er avril : Ouverture d’un hôpital à Fiera di Milano contenant 53 lits de réanimation, construit en 10 jours grâce à 21 millions d’euros de dons privés.
10 avril : Le gouvernement annonce la prolongation du confinement jusqu’au 3 mai.
17 avril : La ministre de l’Éducation annonce que l’école ne rouvrira pas avant la rentrée de Septembre.
26 avril : Giuseppe Conte détaille les premières mesures de déconfinement : réouverture des parcs, des bars et restaurants (uniquement pour la vente à emporter), du secteur manufacturier et construction le 4 mai ; réouverture des commerces de détail, des musées et autres lieux culturels le 18 mai. Les fêtes privées restent interdites et un maximum de 15 personnes est autorisé pour les funérailles ; les déplacements restent limités à l’intérieur de la commune de résidence.

Analyse

Touchée par l’épidémie avant les autres États, l’Italie fut le premier pays d’Europe à mettre en place une réponse à la crise en rompant radicalement avec la conception européenne de la "normalité". En décidant de mettre en quarantaine les principaux foyers de l’épidémie, en instaurant un confinement généralisé à toute la péninsule et en choisissant de suspendre toutes les activités non essentielles à la vie du pays, l’Italie a démontré, en premier, la capacité d’un État démocratique et occidental à prendre des mesures radicales de lutte contre l’épidémie.

Alors que les autres États européens bénéficient du "précédent italien" pour anticiper l’évolution possible de la situation, l’Italie a dû inventer un nouveau modèle européen de réponse à l’épidémie.

Le Président du Conseil, Giuseppe Conte, s’est imposé durant cette crise comme l’homme fort de l’Italie, au mépris, parfois, de la tradition parlementaire de la péninsule et de la souveraineté des régions. L’analyse de la réponse de l’Italie à la crise du Covid-19 doit tenir compte à la fois des contraintes matérielles et institutionnelles pesant sur les dirigeants, mais également du contexte inédit dans lequel le gouvernement italien prend ses décisions.Alors que les autres États européens bénéficient du "précédent italien" pour anticiper l’évolution possible de la situation, l’Italie a dû inventer un nouveau modèle européen de réponse à l’épidémie.

La progression de l’épidémie

L’Italie fut le premier pays d’Europe touché par l’épidémie. Dès le 23 février, 100 cas de contamination ont été identifiés dans la péninsule : la propagation s’accélère ensuite à un rythme exponentiel. La barre symbolique des 1 000 cas est franchie le 29 février et, le 10 mars, l’Italie compte plus de 10 000 personnes infectées par le virus. La courbe des décès suit une pente tout aussi dramatique : entre le 29 février et le 15 mars, le nombre de décès liés au virus passe de 30 à 1 800 personnes. Mardi 28 avril 2020, l’Italie recense près de 200 000 cas de contamination et 27 000 décès, soit, à cette date, le plus grand nombre de morts de tous les pays d’Europe.

Comme dans les autres pays, ces chiffres officiels sont à prendre avec précaution dans la mesure où ils dépendent largement du nombre de tests pratiqués. Le 10 avril, le Commissaire extraordinaire du gouvernement italien pour le coronavirus, Domenico Arcuri, annonçait qu’un peu moins d’un million de tests avaient été pratiqués par l’Italie depuis le début de la pandémie et que 2,5 millions de tests seraient distribués dans la péninsule la semaine suivante. Selon les chiffres de l’OCDE, l’Italie réalisait, à la date du 26 avril, 29,7 tests pour 1000 personnes, soit plus que l’Allemagne (25,1), alors que le nombre de tests réalisés en France restait encore incertain. Le volontarisme de l’Italie en matière de dépistage s’explique par le succès de la stratégie adoptée par la Vénétie, une région du nord du pays ayant eu recours au dépistage massif pour freiner le rythme des contaminations.

Comme le révèle une étude de l’Instituto Cattaneo datée du 1er avril 2020, les effets de la crise sur la mortalité en Italie pourraient être bien plus élevés que ne semblent l’indiquer les chiffres du gouvernement. En comparant la mortalité de l’Italie sur la période allant du 21 février au 21 mars par rapport aux années précédentes, cette étude révèle une surmortalité de l’ordre de 8 740 personnes, alors que le nombre de personnes dont le décès est officiellement lié au virus s’élève sur cette période à 4 825. À l’heure où chaque État comptera ses pertes humaines, seule cette analyse comparative de la surmortalité permettra de tirer le véritable bilan humain de la crise.

Le Nord industriel particulièrement touché

L’analyse des chiffres des contaminations et des décès en Italie doit également tenir compte de très fortes disparités d’une région à l’autre. Avec 73 000 cas de contamination et 13 400 décès – soit près de la moitié des décès en Italie - la Lombardie est de loin la principale victime de cette crise. À titre de comparaison, l’Emilie-Romagne, deuxième région la plus touchée, ne compte "que" 25 000 cas de contamination et 3 400 décès et la Sicile 3 000 cas de contamination pour 230 décès.

Le départ vers les régions du Sud de nombreux italiens résidant dans le Nord à l’annonce de la mise en quarantaine de la "zone rouge" ne s’est pas traduit par une dissémination du virus, qui aurait pu avoir des conséquences dramatiques dans le Mezzogiorno. Conscient qu’ils venaient de régions contaminées et que la fragilité du système de soins des régions du Sud ne permettrait pas de faire face à une explosion de cas, ces personnes rentrées dans leur région d’origine ont adopté les gestes barrières indispensables à la maîtrise de l’épidémie - se conformant ainsi aux campagnes de communication appropriées développées par les régions du Sud.

La progression fulgurante du virus en Italie reste un sujet d’interrogation. Si, dans l’imaginaire populaire, le "match zéro" à Milan, qui oppose le 19 février l’équipe de football de Valence à celle de Bergame a joué le rôle de "bombe biologique", en accélérant la diffusion du virus, les experts s’accordent aujourd’hui à considérer que le virus circulait déjà en Lombardie depuis le mois de janvier. La densité de la population particulièrement forte dans les villes lombardes, l’intensité des contacts sociaux - plus élevée en Italie que dans les autres États européens – et l’ouverture européenne et internationale de ces régions ont largement contribué à accélérer cette diffusion.

Le fait que cette région industrielle soit également l’une des plus polluée d’Europe a également pu jouer un rôle dans la propagation rapide de l’épidémie. Croisant les chiffres de l’Agence pour la protection de l’environnement et ceux de la Protection civile, une étude italienne établit en effet une relation entre les concentrations en particules fines et la rapidité avec laquelle l’épidémie de Covid-19 s’est diffusée dans le nord du pays.

Un témoignage du front

Le fait que cette région industrielle soit également l’une des plus polluée d’Europe a également pu jouer un rôle dans la propagation rapide de l’épidémie.

Les images de convois militaires évacuant à Bergame les corps de victimes du Covid-19 laisseront dans l’opinion publique l’image d’un pays ravagé par la guerre. Dans une lettre intitulé "Un témoignage du front" publiée le 10 mars 2020, Daniele Macchini, docteur de l'hôpital Humanitas Gavazzeni à Bergame, décrit l’état des urgences dans cette ville devenue en quelques jours l’épicentre de l’épidémie : "C’était une atmosphère de silence et de vide surréaliste que nous ne comprenions pas encore, dans l’attente d’une guerre qui n’avait pas encore commencé et dont beaucoup — moi y compris — n’étaient pas si sûrs qu’elle viendrait un jour avec une telle férocité".

Malgré la qualité du système de soins en Lombardie, le système de santé italien n’était pas préparé pour faire face à cette épidémie. Selon les chiffres de l’OCDE et de la Commission européenne, les dépenses de santé correspondent à 8,8 % du PIB, soit un point de moins que la moyenne européenne et s’élèvent à 2 483 euros par habitant, soit 15 % de moins que la moyenne de l’UE. Les dépenses de santé italiennes suivaient l’évolution des dépenses de santé européennes jusqu’en 2008 ; à partir de cette date, elles ont commencé à décrocher, confirmant l’idée que le système de santé italien aurait été victime de la politique d’austérité menée dans les années suivant la crise financière. Avant le déclenchement de l’épidémie, l’Italie ne disposait que de 8,6 lits en soins intensifs pour 100 000 habitants, contre 16,3 pour la France et 33,9 pour l’Allemagne.

Il convient de relativiser ces chiffres en tenant compte du fait que la Lombardie, la région la plus touchée, est également celle qui bénéficiait d’un des systèmes de santé les plus performants d’Italie. Ses hôpitaux publics et privés ont longtemps été considérés comme un modèle d’excellence pour le reste de l’Europe. La saturation des hôpitaux, le manque de matériel médical et de protection en particulier pour le personnel soignant, aboutit aujourd’hui à une remise en cause de ce modèle.

Pour l’auteur et journaliste italien Roberto Saviano, cette confiance dans le système de soin lombard est l’une des principales causes de la faillite de l’Italie. Dans une tribune controversée intitulé la "La faiblesse, c’est de se croire invincible", l’auteur de Gomorra dénonce le rôle de la mafia et des politiques de droite dans la gestion erratique de la crise.

La comparaison entre les cas lombard et vénitien révèle l’importance du dépistage massif et de la coopération entre le système hospitalier et la médecine de ville pour contenir la pandémie.

Il compare également la stratégie adoptée par la Lombardie à celle de la Vénétie voisine : "la Vénétie a beaucoup misé sur le dépistage des personnes asymptomatiques pour identifier les foyers de contagions et agir ensuite rapidement en isolant les territoires concernés. À la différence de la Lombardie où la contagion s’est accrue à cause de l’impréparation des petits hôpitaux, la Vénétie a tenté de limiter les hospitalisations des malades en privilégiant les soins à domicile". La comparaison entre les cas lombard et vénitien révèle l’importance du dépistage massif et de la coopération entre le système hospitalier et la médecine de ville pour contenir la pandémie.

Les quatre leçons de l’Italie

"Si certains aspects de cette crise sont attribuables à la mauvaise fortune (Sfortuna) et ne pouvaient faire l’objet d’un contrôle par les décideurs publics, d’autres aspects, en revanche, sont emblématiques des difficultés du gouvernement italien à reconnaître l’ampleur de la menace, à organiser une réponse systématique, à apprendre des succès de cette stratégie mais également des erreurs commises".Le 27 mars 2020, un article publié dans la Harvard Business Review intitulé "Les leçons de la réponse de l’Italie au Coronavirus" établit les principales caractéristiques de la crise mises en lumière par le cas italien.

Face à la progression fulgurante de l’épidémie en Italie, seule une réponse immédiate et massive, impliquant une mobilisation totale de l’économie et de la société, aurait été à même de contenir efficacement la progression du virus. Sans renier le caractère parfois exemplaire de la réaction italienne, les auteurs de cette étude révèlent que les "erreurs" inhérentes à la stratégie du gouvernement italien forment une sorte de matrice, que l’on retrouve avec une intensité plus ou moins grande dans la gestion de la crise par les autres États européens.

Quatre éléments de la réponse italienne méritent de retenir l’attention :

Le premier concerne le "biais cognitif" conduisant l’Italie comme la plupart des États européens à négliger les avis scientifiques et à minimiser dans un premier temps la gravité de la situation. Un biais souvent renforcé par des considérations d’ordre économique, comme le relève la campagne de communication lancée par la mairie de Milan sous le slogan #MilanoNonSiFerma ("Milan ne fermera pas") afin de rassurer les investisseurs peu de jours avant que le gouvernement ne place la Lombardie en quarantaine. Après de longs atermoiements et contre l’avis de Confindustria, la confédération italienne de l’industrie, le gouvernement se range aux appels du Président de la région lombarde et impose des mesures de confinement généralisées le 9 mars 2020. À cette date, le pays comptabilisait déjà près de 400 décès.

Le deuxième élément concerne la tentation des décideurs politiques à n’adopter que des mesures partielles et progressives, alors que même que ces mesures révèlent leur pleine efficacité lorsqu’elles sont prises de façon systématique et simultanée. En Italie en effet, les mesures de confinement et les fermetures imposées progressivement à l’ensemble du pays ont été renforcées progressivement, donnant l’impression d’une course contre le virus perdue par les autorités. Les mesures sont accompagnées d’exceptions - comme le maintien de l’activité des usines en Lombardie après que le confinement y a été imposé - diminuant ou annulant leur efficacité.

Les mesures de confinement et les fermetures imposées progressivement à l’ensemble du pays ont été renforcées progressivement, donnant l’impression d’une course contre le virus perdue par les autorités.

Le troisième élément concerne la difficulté des organisations – collectivités publiques ou système de soins - à modifier leurs pratiques en fonction des résultats observés. Dans le nord du pays, comme nous l’avons vu, deux des régions les plus touchées, la Lombardie et la Vénétie, ont choisi des méthodes opposées : alors que le Vénétie, en misant sur le dépistage pour identifier les porteurs du virus et les isoler, parvient à ralentir le rythme des contaminations, la Lombardie, reconnue pour l’excellence de son système de soins, recourt massivement aux hospitalisations d’urgence sans parvenir à empêcher la saturation de ses hôpitaux. L’extension de la stratégie ciblée adoptée par la Vénétie aux autres régions italiennes aurait sans doute permis une meilleure maîtrise de la chaîne de contamination.
Le dernier élément concerne enfin la nécessité de disposer de données précises et actualisées pour suivre l’évolution de l’épidémie et y apporter les réponses adaptées. La difficulté à suivre précisément la progression du virus et le manque de données sur les chaînes de contamination et le profil des patients pose désormais un problème particulier pour la phase de dé-confinement.

La sortie du confinement

Lors d'une conférence de presse organisée dimanche 26 avril, le Président du conseil a détaillé le plan de sortie du confinement. À partir du lundi 27 avril, les secteurs considérés comme stratégiques - chantiers publics et secteurs industriels tournés vers l’exportation - ont pu reprendre leur activité, mais la "phase 2", qui voit l’Italie entrer dans une nouvelle normalité, ne doit débuter que le 4 mai. Cette phase 2 s’accompagne du maintien des gestes barrières, du port obligatoire du masque dans l’espace public et de l’adoption d’une nouvelle application de traçage numérique nommée "Immuni", créée par la société Bending Spoons de Milan avec le soutien du centre médical Santagostino.

Premier pays d’Europe touché par l’épidémie, l’Italie a subi cette crise de plein fouet et payé à ce jour le plus lourd tribut humain.

Ce retour à la normalité signifie la réouverture des parcs et jardins et la possibilité de se promener de nouveau dans la rue à partir du 4 mai. Les musées et les bibliothèques devraient rouvrir à partir du 18 mai alors que les restaurants et cafés, tenus jusqu’ici à la vente à emporter, pourront rouvrir le 1er juin. Les centres commerciaux pourront rouvrir dès le 4 mai et les commerces de petite taille devront attendre le 18 mai. Les coiffeurs ne rouvriront quant à eux que début juin.

Pour le moment, le comité scientifique a souligné qu'une réouverture des églises et autres offices présenterait un risque sanitaire trop élevé, suscitant la protestation des évêques italiens. Les écoles italiennes ne pourront rouvrir quant à elle que début septembre, ce qui pose la question de la garde des enfants pour les parents amenés à reprendre leur activité.

Conclusion

Premier pays d’Europe touché par l’épidémie, l’Italie a subi cette crise de plein fouet et payé à ce jour le plus lourd tribut humain. La situation dans laquelle se sont retrouvés les hôpitaux italiens aura eu le mérite d'accélérer la perception de l’ampleur de la crise au niveau européen. En choisissant de mettre en place des mesures drastiques pour contenir la propagation du virus, l’Italie a fait un choix éthique, sans doute empreint de catholicisme, dont le modèle a déterminé les réponses adoptées par les autres États européens.

Avec la collaboration de Victor Bus et Margaux Tellier

Copyright : MIGUEL MEDINA / AFP