Changement de cap pour la Politique Agricole Commune

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Directrice du Programme Agriculture de l’Institute for European Environmental Policy

La réforme de la PAC pour la période 2021-2027 fait actuellement l’objet de négociations entre les institutions européennes et s’inscrit dans la révision du cadre financier pluriannuel de l’Union européenne. Faustine Bas-Defossez, directrice du Programme Agriculture de l’Institute for European Environmental Policy, revient pour nous sur cette réforme, son contenu et les défis qui restent à relever pour allier protection des agriculteurs européens et protection de l’environnement et du climat.

Point de bascule à l’horizon

"L’état de l’environnement en Europe est à un point de bascule. Il nous reste une fenêtre d’opportunité étroite au cours de la prochaine décennie pour intensifier les mesures de protection de la nature, atténuer les impacts du changement climatique et réduire radicalement notre consommation de ressources naturelles". (traduit de l’anglais) Hans Bruyninckx, directeur exécutif, Agence européenne de l’Environnement.

10 ans, voilà ce qu’il nous reste pour renverser drastiquement la tendance. C’est dans ce cadre que s’inscrit la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC). Tous les voyants sont actuellement au rouge : la biodiversité, les espèces et leurs habitats se réduisent comme peau de chagrin (81 % des habitats protégés dans l’UE et 63 % des espèces ont montré un état de conservation défavorable), le mercure est monté entre 1,1 °C et 1,2 °C au-dessus de la température moyenne de l’ère préindustrielle ces cinq dernières années, faisant de celles-ci les plus chaudes jamais enregistrées. Par ailleurs, la pandémie de Covid-19 nous rappelle à quel point la pression humaine sur la biodiversité peut s’avérer dangereuse et que si cette dernière ne se réduit pas, les pandémies à venir ne seront que plus virulentes que celle d’aujourd’hui. Dans ce contexte se décident à Bruxelles, entre les différentes institutions européennes, les détails de la distribution de près de 40 % du budget de l’Union européenne (UE).

Cette révision est d’autant plus cruciale aujourd’hui que l’agriculture et l’environnement sont intrinsèquement liés : si nos sols se vident complètement de leur matière organique, si la ressource en eau se tarit, si les pollinisateurs ne sont plus là pour polliniser nos champs, que reste-t-il de la production agricole ? Cette révision est aussi unique car, si elle représente l’une des dernières opportunités d’aider le secteur à amorcer une transition nécessaire vers plus de durabilité, elle s’inscrit aussi dans le cadre du Pacte Vert de l’UE, un pacte horizontal avec pour principal objectif de rendre l’UE climatiquement neutre en 2050 et de rendre son économie durable.

Future PAC, future CAP : révolution ou évolution ?

En termes d’argent public, c’est environ 40 % du budget de l’UE (soit plus de 55 milliards d’euros) qui aujourd’hui est alloué pour la PAC, en soutien au secteur agricole. La PAC représente donc potentiellement un outil non négligeable pour la gestion (durable) de nos ressources naturelles.

Récemment cependant, la Cour des Comptes européenne a publié un rapport sans appel : alors que l’agriculture intensive constitue l’une des principales causes d’érosion de la biodiversité, la PAC, en dépit de ses dernières réformes orientées vers plus de verdissement, n’est pas parvenue à enrayer ce déclin.

La pandémie de Covid-19 nous rappelle à quel point la pression humaine sur la biodiversité peut s’avérer dangereuse et que si cette dernière ne se réduit pas, les pandémies à venir ne seront que plus virulentes que celle d’aujourd’hui.

Il en va de même des évaluations faites sur la performance climatique de la PAC : si quelques mesures ici et là permettent aux agriculteurs de s’adapter ou bien encore de contribuer à la lutte contre le réchauffement climatique, certaines, à l’opposé (comme les aides couplées à l’élevage), ne font qu’accentuer le phénomène et le bilan global de la performance de la PAC pour le climat est loin d’être optimal.

Si l’on se penche de plus près sur ce qui a été proposé dans cette réforme de la PAC, il serait prématuré de parler de révolution. Alors qu’aujourd’hui la PAC est critiquée pour son approche top down, trop bureaucratique, et loin de la réalité complexe du terrain, la PAC d’après 2020 devait, selon les propositions, permettre une approche plus ciblée, plus adaptée, avec une flexibilité non négligeable confiée aux États européens et leur régions.

Plus de flexibilité, certes, mais dans un cadre prédéfini avec des objectifs européens à atteindre, neuf au total, dont trois en lien avec l’environnement et le climat et un en lien avec l’alimentation et la santé :

agir contre le changement climatique ;
protéger les ressources naturelles dans un objectif de développement durable ;
préserver les paysages et la biodiversité ;
garantir la qualité des denrées alimentaires et la santé en réponse aux attentes de la société.

Par ailleurs, le cadre est le même, c’est-à-dire qu’il s’appuie sur les deux mêmes piliers : un pour les aides directes, annuel ; un pour le développement rural, pluriannuel. Ces piliers sont par ailleurs de plus en plus critiqués par les analystes et chercheurs (dont la Cour des comptes en France) et qualifiés d’antagonistes et contre-productifs. Enfin, ce sont également les mêmes outils qu’aujourd’hui (conditionnalité des aides, etc.) avec pour seule nouveauté l’ecoscheme du premier pilier censé permettre, sur papier du moins, de cibler les aides du premier pilier vers ceux qui souhaitent amorcer leur transition vers des pratiques et un système plus durable.

Un mauvais départ pour un changement de cap, d’autant que le diable se trouve dans les détails, et des détails il y en a dans les centaines de pages de propositions législatives. Or, l’objectif initial de faire de la future PAC un instrument efficace pour plus d’ambition environnementale et climatique semble menacé par ces nombreux détails. En effet, est à craindre un business as usual et le maintien d’un statu quo rendus possibles par une marge de manœuvre sans précédent offerte aux autorités nationales agricoles et un pouvoir en réalité très limité octroyé à la Commission européenne pour s’assurer du bien fondé et de la performance des plans nationaux et régionaux.

Alors que l’agriculture intensive constitue l’une des principales causes d’érosion de la biodiversité, la PAC, en dépit de ses dernières réformes orientées vers plus de verdissement, n’est pas parvenue à enrayer ce déclin.

Vers une régionalisation de la PA(C) ?

Le risque de statu quo est proportionnel à la flexibilité octroyée aux États membres : plus la marge de manœuvre de déclinaison des outils offerte aux États et régions est grande, plus l’ambition environnementale décroît, et ceci au lieu d’augmenter. C’est là une des grandes leçons tirées du verdissement : qui peut le plus peut le moins.

En effet, quand, en 2011, la Commission européenne avait proposé de verdir la PAC, les États membres, dont la France, l’avaient fortement critiquée pour son approche trop normative et avaient utilisé leur pouvoir de co-législateur au sein du Conseil de l’UE pour détricoter les mesures de verdissement mais surtout les rendre plus flexibles et "adaptables". Quelques années de mise en œuvre plus tard, le constat est sans appel : la flexibilité a quasi toujours été utilisée en faveur du statu quo au détriment de l’ambition environnementale.

Alors on ne peut que s’inquiéter face aux propositions pour l’après 2020 qui rendraient la PAC encore moins normative et confierait encore plus de pouvoir aux États et régions via un nouveau modèle de mise en œuvre, appuyé sur une planification stratégique de la PAC à l’échelle nationale décrite dans un plan stratégique national établi pour 7 ans, axé autour de 9 objectifs spécifiques et un objectif transversal, couvrant pour la première fois les deux piliers (financés par le FEAGA et le FEADER). Contrairement à la PAC d’aujourd’hui où les mesures, leur déclinaison, leurs critères d’éligibilité, leur montant sont clairement détaillés dans les règlements PAC, la PAC de demain laissera les États décider de ces éléments et établir leur propre stratégie d’intervention à l’échelle nationale et régionale. À ces craintes, la Commission européenne répond que ce pouvoir sera encadré, que les États, via l’élaboration de plans stratégiques nationaux, devront être capables de démontrer une logique ciblée sur des besoins répondant à des objectifs européens de lutte contre le réchauffement climatique et de protection de la biodiversité. Certes, mais quand viendra l’heure de l’évaluation et de l’adoption des plans nationaux et régionaux par la Commission européenne, quel sera le vrai pouvoir des fonctionnaires européens en charge de l’évaluation face à la pression des représentants des instances nationales ? Sans parler du très probable manque de moyens humains au sein des différentes directions générales de la Commission européenne qui sera un frein à une analyse en profondeur des centaines et des centaines de pages et de références, en plus d’une vingtaine de langues.

Contrairement à la PAC d’aujourd’hui [...], la PAC de demain laissera les États décider de ces éléments et établir leur propre stratégie d’intervention à l’échelle nationale et régionale.

En outre, en dépit d’un cadre fixé à l’échelle européenne, l’élaboration et la mise en œuvre de ces plans nationaux risquent de dénaturer une politique jadis "commune" : des disparités dans la déclinaison des aides et le traitement des agriculteurs sont en effet à attendre, d’un État à l’autre. Cette absence de règle de jeu équitable a été fortement décriée par les syndicats agricoles qui craignent de devoir respecter des normes plus contraignantes que leurs voisins. Craintes légitimes mais qui laissent peu d’espoir quant à la possibilité d’une course vertueuse. Cela laisse en effet à penser que les États s’assureront de ne pas trop en demander pour éviter ces disparités.

Ce risque est désormais exacerbé par la direction que les négociations semblent prendre au Conseil et au Parlement et la disparition progressive du peu des garde-fous et du cadre européen proposés par la Commission européenne en 2018. Un accord devrait être trouvé l’année prochaine ou au plus tard en 2022, mais que restera-t-il du peu de l’ambition environnementale et climatique initiale initialement affichée ? C’est ici que le Pacte Vert européen peut potentiellement jouer un rôle stratégique et non négligeable, mais encore faut-il qu’il reçoive l’aval des États européens.

… au sein d’un Pacte Vert européen ?

Contrairement à l’approche bottom up de la future PAC, le Pacte Vert s’inscrit dans une approche top down. Dans le but de faire de l’UE le premier continent neutre en carbone, il se décline en de nombreuses initiatives dont la "ferme à l’assiette" et la stratégie biodiversité - ces initiatives elles-mêmes contiennent des objectifs chiffrés à saluer, pour l’horizon 2030, comme :

la réduction d'au moins 50 % des pertes de nutriments dues à l'utilisation de fertilisants ;
la réduction de 50 % de l’utilisation des pesticides chimiques en général et les risques qui leur sont associés d’ici à 2030 et de 50 % de l’utilisation des pesticides qui présentent des risques plus élevés d’ici à 2030 ;
l’affectation d’au moins 10 % des terres agricoles à des éléments de paysage à haute diversité ;
ou bien encore 25 % au moins des terres agricoles cultivées en UE en agriculture biologique.

Néanmoins, la chronologie de la réforme de la PAC ne correspond pas nécessairement à celle du Pacte vert. La Commission souhaiterait que la future PAC, ou plutôt les plans stratégiques nationaux soient conformes au Pacte vert, une sorte de PAC(te) vert(e) en somme. Mais, alors que la Commission affiche l’ambition de 10 % de terres agricoles consacrées à des éléments de paysage (l’une des mesures nécessaires pour enrayer le déclin de la biodiversité en Europe), les États et le Parlement ont déjà fait savoir dans leur positions que la PAC d’après 2020 ne dédiera pas 10 % de la surface agricole à la protection de la biodiversité mais que seules les terres arables seront concernées par la mesure, et que l’on pourra y cultiver au détriment des éléments du paysage, pourtant essentiels à nos pollinisateurs.

La bataille des mois à venir s’annonce délicate et la Commission n’est pas en position de force. Les objectifs de son Pacte Vert sont aujourd’hui de simples indications non contraignantes et de nombreux États (dont l’Espagne et la République Tchèque par exemple) ont déjà fait savoir que la Commission manquerait de légitimité pour s’opposer à des plans nationaux qui seraient formellement corrects du point de vue légal mais en non-conformité avec les objectifs du Pacte Vert n’ayant à ce jour fait selon eux l’objet d’aucune étude d’impact et ayant été publiés après les propositions législatives de la PAC après 2020. Il faut espérer que la raison vienne s’ajouter au débat et que la future PAC soit couplée à un vrai changement de mentalité et d’approche de la part des autorités nationales. Le statu quo n’est pas une option, la protection de l’environnement n’est pas l’ennemi de la productivité agricole, elle est au contraire son plus précieux allié. La PAC doit et peut permettre une transition nécessaire, mais celle-ci doit s’amorcer maintenant. L’argent est là, ne reste que la volonté politique.

Copyright : Damien MEYER / AFP