2020 – les perspectives pour la politique étrangère de la France

Le chemin semé d’embûches du multilatéralisme

Le soutien au multilatéralisme – c’est-à-dire de la coopération internationale institutionnalisée – constitue l’un des axes de la politique étrangère de la France depuis longtemps. Cette orientation a pris avec Emmanuel Macron un relief nouveau en raison de l’engagement personnel du président (par exemple, avec le lancement du Forum de Paris pour la Paix, dont l’Institut Montaigne est membre fondateur, et qui s’est tenu du 11 au 13 novembre 2019), et d’un contexte paradoxal : besoin accru de coopération internationale pour traiter d’enjeux globaux tels l’environnement ou la non-prolifération, mais retournement américain contre les institutions internationales dont les États-Unis sont souvent les inspirateurs au départ (ONU, FMI, Banque mondiale, OMC, Otan etc.).

Or la dynamique en faveur du multilatéralisme sera particulièrement difficile ne serait-ce qu’à préserver tout au long de l’année 2020 :

• JCPOA et OMC :les Iraniens ont décidé le 7 janvier de s’affranchir de la plupart de leurs obligations au titre de l’accord nucléaire avec les grandes puissances (les cinq membres permanents du Conseil de Sécurité plus l’Allemagne et l’UE) connu sous l’acronyme de JCPOA. Les Américains s’étant eux-mêmes retirés de l’accord, il ne reste plus grand-chose dudit JCPOA. Dans un tout autre ordre d’idée, la décision de Washington de ne plus désigner de représentants dans les instances d’arbitrage de l’OMC paralyse l’organisation au moment même où les "guerres commerciales" lancées par l’administration Trump rendraient particulièrement nécessaire un instrument efficace de stabilisation des échanges ;
   
• G7 et G20 : le prochain G7 doit se tenir en juin à Camp David sous présidence américaine. D’ores et déjà, l’administration Trump met en œuvre une préparation de ce rendez-vous annuel des grandes démocraties industrielles... en supprimant presque tous les circuits de préparation. Donald Trump entend-il faire de l’exercice un grand moment de réhabilitation de Vladimir Poutine ou un conseil de guerre anti-Pékin ? Il faudra beaucoup d’habileté aux autres participants pour déminer l’exercice. La réunion sous présidence saoudienne du G20 (les 20 pays les plus riches) à Riyad en novembre, à peu près au même moment que les présidentielles américaines, suscite aussi beaucoup d’interrogations en raison du calendrier, de l’inexpérience des administrations saoudiennes, des tensions régionales et surtout de la faible capacité de résistance de l’Arabie saoudite aux desiderata de Washington ;
   
• la COP 26 de Glasgow (9-19 novembre) : l’accord de Paris (COP 21, décembre 2015) avait prévu que le rendez-vous de 2020 serait celui d’engagements rehaussés de la part des États. La dernière réunion de la COP, qui s’est tenue à Madrid il y a quelques semaines, s’est achevée sur un constat pessimiste : le sursaut vers une économie moins carbonée voulu par l’accord de Paris ne s’est pas produit ; les émissions de gaz à effet de serre ont progressé de 1,5 % par an au cours de la dernière décennie, plaçant la planète sur une trajectoire de réchauffement de 3,2 °C d’ici la fin du siècle au lieu de 2 °C prévu par l’Accord de Paris. Là encore, c’est l’attitude négative des États-Unis qui a été décisive (retrait américain de l’Accord de Paris), mais aussi les hésitations de la Chine et de l’Inde, les faibles performances de l’Europe et le retournement du Brésil – le tout non compensé par un ralliement de la Russie à l’Accord.

Dans ces conditions, les autorités françaises doivent se demander comment préserver l’avenir (comme Emmanuel Macron l’avait brillamment fait au sommet du G7 de Biarritz en août) et comment redonner un élan à l’idée multilatérale. Est-il envisageable de trouver un substitut aux différents regroupements ("formats" disent les diplomates pour parler du G7, du G20 etc.) pour l’instant défaillants ?

Le dialogue avec la Russie et l’émergence d’une Europe géopolitique

Deux projets qui portent plus particulièrement la marque d’Emmanuel Macron vont aussi se trouver mis à l’épreuve dans les prochains mois.

• Le dialogue avec la Russie : la lecture de la biographie du général de Gaulle par le professeur Jackson montre qu’il y a dans l’approche française de la relation avec la Russie, outre certes des considérations de politique intérieures, une double inspiration : un dessein historique à long terme (réintégrer la Russie dans la sphère européenne), un souci tactique à court terme (détenir un levier vis-à-vis des alliés et partenaires). Dans le cas du "reset" souhaité par le Président français depuis l’été 2019, c’est Vladimir Poutine qui fixera le curseur entre ces deux ressorts de l’initiative macronienne, notamment en lâchant du lest ou non sur l’Ukraine ou dans sa manière de gérer la participation annoncée du Président français aux cérémonies du 9 mai au Kremlin (la campagne de réhabilitation du Pacte Molotov-Ribbentrop constituant sur ce point un mauvaise augure). C’est de l’attitude russe que dépendra la capacité de Paris à vaincre le "russo-scepticisme" d’une grande partie des Européens ;
   
• L’Europe géopolitique aura-t-elle lieu ? L’agenda européen 2020 sera particulièrement chargé avec la suite du Brexit, la négociation d’un nouveau budget pluriannuel, la discussion sur le "Green Deal" courageusement lancé par la Présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, et de nombreux autres dossiers, dont ceux liés à la défense européenne et à la relation avec la Chine. Nul doute qu’avec la Commission actuelle et la composition du Parlement de Strasbourg, la France dispose de davantage d’atouts que ces dernières années. Nul doute aussi que le rapide inventaire auquel nous venons de procéder pour cette note démontre l’insuffisance de réponses purement nationales aux redoutables défis internationaux qui se présentent devant nous ; il démontre aussi l’impérieuse nécessité d’un changement de culture au sein des instances européennes pour acquérir cette volonté d’avoir un impact géopolitique qui leur faisait défaut jusqu’ici. Pour ne prendre qu’un seul exemple : face à la montée des tensions entre les États-Unis et l’Iran, un investissement de l’Europe en Irak apparaît indispensable, qui mobilise les ressources diplomatiques certes des Européens mais aussi l’expertise, les moyens financiers, la capacité d’aide au développement etc. des instances de Bruxelles. Sur bien d’autres sujets, l’année 2020 sera, comme on l’a vu, une année cruciale, une année charnière.

On serait tenté de dire à cet égard qu’un test important se situera au moment de "l’après-élections présidentielles américaines" : quel que soit le résultat de celles-ci, les Européens seront-ils collectivement capables d’offrir à la prochaine administration américaine un "nouveau contrat transatlantique" susceptible de rétablir la pertinence de l’Europe aux yeux des dirigeants américains ? Dans le débat interne français, beaucoup de commentateurs se laissent aller souvent à un double réflexe pavlovien : quel que soit le sujet ou l’événement, la France (ou l’Europe) est toujours décrétée "impuissante" d’une part et "alignée sur les États-Unis" d’autre part – même quand Paris (et souvent Bruxelles) s’opposent à Washington sur le climat, le JCPOA, la Syrie, etc. On l’a encore observé dans l’affaire Soleimani : les gouvernements européens se sont abstenus d’approuver l’élimination du général iranien, mais certains leur reprochent de ne pas être allé plus loin, et de ne pas avoir carrément condamné l’action de Washington.

La réalité est beaucoup plus complexe que ces jugements sommaires. Ce qui est vrai, c’est que le moment est venu maintenant pour les Européens d’utiliser toutes leurs marges de manœuvre – moins restreintes qu’on ne le dit souvent – pour prendre l’initiative sur une série de sujets qui conditionnent l’évolution du monde. C’est dans cet état d’esprit que l’Institut Montaigne souhaite pour sa part continuer d’apporter sa contribution au débat.

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