Retraites : pour un régime équilibré

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Retraites : pour un régime équilibré

La réforme des retraites trouve son origine dans la campagne présidentielle de 2017, pendant laquelle ses grandes lignes ont été précisées, avec ensuite l’engagement réitéré de ne pas modifier l’âge légal de départ en retraite. En septembre 2017, Jean-Paul Delevoye est nommé haut-commissaire à la réforme des retraites ; une concertation est alors engagée avec les partenaires sociaux. Le rapport remis en juillet 2019 au Premier ministre consacre d’importants développements liés à l’organisation du futur régime et à ses principes, mais demeure très général quant à ses implications financières, ce qui lui est reproché pendant l’examen des 65 articles du projet de loi.

Tout d’abord, il convient de rappeler que le système de retraites français est l’un des plus généreux des pays de l’OCDE, avec comme caractéristiques principales :

l’âge effectif de départ en retraite est de 62,7 ans¹ (contre plus de 65 ans dans la plupart des pays de l’OCDE) ;
le taux de remplacement est de 60 %² (contre moins de 50 % en moyenne dans l’OCDE) ;
le taux de pauvreté des retraités français est l’un des plus bas au monde (7 % vs 13,4 % dans la zone euro)³.

Il y aujourd’hui 16 millions de retraités d’au moins un régime de retraite français, de l’ordre de 200 000 nouveaux retraités chaque année, plus de 330 milliards (Md€) de dépenses chaque année, dont de l’ordre du tiers par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).

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Ce système a un coût relativement élevé, directement répercuté sur un haut taux de cotisation sociale. Les dépenses de retraites représentent ainsi 13,9 % du PIB français, contre 16 % en Grèce et en Italie, 10 % en Allemagne et 8 % pour les pays de l’OCDE. Cette spécificité française s’explique par des pensions payées plus longtemps, car, de par son système de santé, l’espérance de vie après 65 ans est de 23,6 années en France, contre une fourchette de 20-21 ans en Allemagne, aux États-Unis ou au Danemark. La France a fait le choix de privilégier les dépenses de transfert aux dépenses d’avenir : les pensions de retraite ont été préférées aux aides sociales (prestations familiales, minima sociaux) et aux revenus de remplacement (prestations chômage, congé maladie, congé maternité). Depuis l’après-guerre, la société française a ainsi opté un plus grand confort de vie après 60 ans qu’un taux de chômage structurel plus bas.

Avec 42 régimes différents, le système de retraites français est complexe, peu lisible pour les citoyens. Seuls 3 % des Français ne dépendent que d’un seul régime ; chacun comporte ses propres conditions de calcul, même pour des carrières qui pourraient être comparables au premier abord. Une simplification est donc la bienvenue, via un pilotage centralisé et simplifié. Salutaire, elle risque néanmoins de n’être que l’arbre qui cache la forêt. Outre l’objectif de lisibilité des régimes, la réforme se doit d’avoir un volet financier ("paramétrique"), qui, malgré sa nécessité, n’a pas été évoqué lors de la campagne présidentielle d’Emmanuel Macron, rendant le sujet politiquement sensible.

Les imbrications financières d’une démographie très largement défavorable

Les faits démographiques sont têtus, leurs mécaniques implacables pour l’équilibre financier du régime de retraites. Dans le système par répartition français, les cotisations sociales perçues en année N servent à payer les retraites de l’année N. Contrairement à ce que l’on peut penser avec la notion erronée de "droits acquis", les Français ne cotisent pas pour "leur" retraite à titre personnel, mais pour payer la retraite de leurs aînés. Un mécanisme viable tant qu’il y a plus de Français qui cotisent que de retraités à pensionner. Mais c’est là que le bât blesse. La population française vieillit : le ratio cotisants/retraités diminue. Alors qu’en 1950 le système avait été conçu avec 4 cotisants pour 1 retraité, la donne a changé au cours des 15 dernières années : de 2,02 en 2004 à 1,73 en 2018. En 2030, il n’y aura plus que 1,57 cotisant pour 1 retraité.

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La faible croissance économique ne parvenant pas à compenser une population vieillissante, le système est structurellement déficitaire, d’environ 15-20 Mds€ à horizon 2025-2030, selon les hypothèses économiques non défavorables du Conseil d’orientation des retraites (COR). Cette charge financière de retraites n’est pas tenable pour les actifs, surtout les plus jeunes, dont le montant et durée des cotisations ne peuvent augmenter indéfiniment, par simple souci d’équité intergénérationnelle. Les retraités actuels ont supporté une charge financière moindre, après une vie active passée sous l’auspice d’une croissance économique dynamique, dont les chiffres nous paraissent rétrospectivement hors d’atteinte.

Les implications de l’universalité du nouveau régime

Outre ces aspects démographiques et de conjoncture économique, ce régime dit par "répartition" ne l’est plus tout à fait. Pour des raisons essentiellement démographiques, l’État cotise près de 40 Mds€ pour ses agents (régimes des fonctionnaires et régimes spéciaux), une "surcotisation" publique qui n’a pas d’alter ego du côté des entreprises privées. Portée par un impératif d’équité, cette réforme redistributive propose d’aligner le taux de cotisation des fonctionnaires sur celui des salariés du privé, diminuant certaines situations exceptionnelles comparativement au droit commun. Toutefois, cela représente à terme une perte de recettes de 40 Mds€, que l’État devra bien compenser d’une manière ou d’une autre. Et s’il ne le fait pas, la valeur du point baissera pour tous les retraités français, aussi bien ceux du public que du privé. Cette réforme se doit de renforcer le caractère "contributif" de notre système de retraites. Une fois abouti, les véritables variables de pilotage de l’équilibre du régime, assuré par la valeur du point, seront la démographie et le poids des retraites dans la richesse nationale. L’indexation des salaires annoncée ne pèsera pas bien lourd face à ces variables plus "lourdes". Sur ce point, la notion clé de "revenus par tête", inconnue au bataillon, n’a par ailleurs toujours pas fait l’objet d’éclaircissements de la part de l’exécutif.

Enfin, l’épineux cas des retraites des cadres pose question. Les revenus supérieurs à 120 000 € acquitteront une cotisation de 2,81 %, non génératrice de droits à la retraite pour combler le déficit structurel du régime, au même titre que la CSG rocardienne créée en 1991⁴. Le "reste à épargner" des cadres après la réforme ne sera pas équivalent à ce que leurs cotisations AGIRC-ARRCO leur permettent aujourd’hui d’obtenir.

3 leviers d’action pour rééquilibrer le système

Somme toute, si l’on est attaché à l’existence et à la pérennité du système de retraites par répartition, des économies sont nécessaires.

Trois solutions – aux conséquences variables et, pour certaines, néfastes, se présentent pour assurer l’équilibre financier du régime de retraite :

sur les recettes : augmenter les cotisations d’1,5 point représenterait un impact négatif sur le PIB proche d’1 point, peu envisageable dans un contexte de croissance morose d’environ 1 % ;
sur les dépenses : réduire de 2,5 % toutes les pensions n’est sans doute pas souhaitable ni politiquement, ni éthiquement ;
sur la durée de cotisation : cotiser trois trimestres de plus permettrait d’équilibrer le régime.

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Pour mener à bien cet objectif, d’une part, augmenter des cotisations sociales, déjà lourdes, provoquerait une hausse du taux de chômage et une diminution relative des salaires pour les actifs ; d’autre part, une réduction des dépenses entrainerait une diminution relative du pouvoir d’achat des pensions moyennes versées. Ces deux premières options sont trop pénalisantes pour une économie déjà à la peine, en plus de dégrader davantage le risque de pauvreté monétaire de l’ensemble de la population.

La seule option viable possible est d’augmenter l’âge moyen de départ à la retraite, ce qui permettrait de renforcer la croissance, tout en accroissant les filets sociaux pour les actifs les plus âgés et les plus fragiles.

¹Chiffre 2018 de la CNAV
²Le taux de remplacement est le pourcentage de son ancien revenu que l'on perçoit une fois arrivé à la retraite.
³Le niveau de vie annuel moyen d’un retraité est de 25 410 €, contre 23 580 € pour le reste de la population française (DREES, Panorama des retraites 2019)
⁴Le taux initial de la CSG était de 1,1 %, contre 8,3 % aujourd’hui.