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Note
Janvier 2017

L’impossible
État actionnaire ?

Régulation Action publique Finances et fiscalité Vie démocratique
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Auteurs
David Azéma
David Azéma
Associé, Perella Weinberg Partners

David Azéma était vice-président de l’Institut Montaigne. Il est notamment l’auteur d’une note pour l’Institut Montaigne sur l’État actionnaire (2017).

David AzĂ©ma a rejoint Perella Weinberg Partners en tant qu’associĂ© en 2017. Il a commencĂ© sa carrière comme auditeur Ă  la Cour des comptes en 1987. En 1993, après deux ans au cabinet du ministre du Travail, il a rejoint la SNCF oĂą il a occupĂ© les fonctions de chargĂ© de mission Ă  la direction de la stratĂ©gie, de conseiller du PrĂ©sident et de directeur des filiales et des participations. Il a ensuite occupĂ©, au Royaume-Uni, les fonctions de PrĂ©sident de ICRRL (Intercontinental and Regional Railways Limited) puis de PrĂ©sident-directeur gĂ©nĂ©ral d’Eurostar Group Ltd, filiale de la SNCF, de la SNCB et de Eurostar UK en charge du service Ă  grande vitesse Eurostar. Il a rejoint le groupe VINCI en 2002 en tant que Directeur gĂ©nĂ©ral dĂ©lĂ©guĂ© de VINCI Concessions. En 2008, il est revenu au sein de la SNCF comme Directeur GĂ©nĂ©ral dĂ©lĂ©guĂ© StratĂ©gie & Finances avant d’être nommĂ© Directeur GĂ©nĂ©ral DĂ©lĂ©guĂ© du Groupe SNCF en 2011. En 2012, tout en restant au ComitĂ© ExĂ©cutif du groupe SNCF, il a pris la PrĂ©sidence du Directoire du Groupe Keolis jusqu’en 2012. De 2012 Ă  2014, il a occupĂ© le poste de directeur gĂ©nĂ©ral de l’Agence des Participations de l’État. Entre 2014 et 2016, il a Ă©tĂ© Chairman Global Infrastructure Group, vice-prĂ©sident de la banque de financement et d'investissement pour l’Europe, le Moyen-Orient et l’Afrique chez Bank of America Merrill Lynch. 

David Azéma est licencié en droit, diplômé de Sciences Po Paris et de l’ENA.

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  • Note (39 pages)
  • RĂ©sumĂ© (2 pages)
  • Note (in english) (38 pages)

    • "La fonction d’actionnaire, qu’elle soit purement financière ou stratĂ©gique, n’est pas adaptĂ©e aux pouvoirs publics. Ce n’est ni une critique, ni un problème : c’est un fait qu’il convient d’assumer pour mettre fin Ă  une ambiguĂŻtĂ© contre-productive", David AzĂ©ma.


    En ce dĂ©but d’annĂ©e 2017, les actualitĂ©s autour de l’Etat actionnaire n’ont pas manquĂ© : approbation - sous rĂ©serve - de la restructuration d’Areva, cession de titres d’Engie, OPA amicale de Safran sur Zodiac…Ces Ă©vĂ©nements ont donnĂ© lieu Ă  de nombreux commentaires, positifs ou nĂ©gatifs, sur la gestion du portefeuille de l’Etat. 
     
    Au-delĂ  de ces rĂ©actions Ă  chaud, David AzĂ©ma, vice-prĂ©sident de l’Institut Montaigne, met en lumière les contradictions irrĂ©conciliables entre les finalitĂ©s et les règles qui rĂ©gissent l’action publique et celles qui s’appliquent aux actionnaires. Il questionne la pertinence de la prĂ©sence de l'État au capital d’entreprises commerciales.

    Sans exclure que le contrĂ´le d’une activitĂ© Ă©conomique par celui-ci puisse se justifier dans certaines circonstances, cette note vise Ă  montrer que la prĂ©sence directe de l’État au capital d’entreprises cotĂ©es emporte, par nature, beaucoup plus d’inconvĂ©nients et de risques que de bĂ©nĂ©fices. C’est pourquoi l’État devrait soit exercer un contrĂ´le exclusif des activitĂ©s qu’il contrĂ´le, soit se retirer ou, Ă  tout le moins, confier Ă  une entitĂ© tierce la gestion de son portefeuille de titres.

     

    Qu’est-ce qu’un État actionnaire ?

    L’État actionnaire dĂ©signe l’intervention directe de l’État au capital d’entreprises commerciales. En France, le bras armĂ© de ces interventions est l’Agence des Participations de l’État (APE), crĂ©Ă©e en 2004, et placĂ©e sous la tutelle du ministre de l’Economie et des Finances. Au 30 dĂ©cembre 2016, la valeur des entreprises dĂ©tenues par l’État Ă  travers l’APE s’élève Ă  90 milliards d’euros (soit plus de 4 % du PIB). Sur ces 90 milliards d’euros, 59,7 milliards sont le fruit des 14 sociĂ©tĂ©s cotĂ©es (parmi lesquelles EDF, Engie, Orange ou encore ADP).

    Participations de l’État au capital en % (2016)
    EDF85,63 %
    ADP50,63 %
    Engie32,76 %
    Areva28,83 %
    Thalès25,97 %
    Eramet25,66 %
    Renault19,74 %
    Air France KLM17,58 %
    Safran14,00 %
    PSA13,68 %
    Orange13,45 %
    Airbus10,94 %
    Dexia5,73 %
    CNP1,11 %

    L’État peut-il et doit-il ĂŞtre prĂ©sent financièrement au sein des entreprises ?

    La logique de l’actionnariat…

    L’actionnaire recherche la rentabilitĂ©. Ce “contrat” est Ă©noncĂ© aux dirigeants d’entreprises comme aux salariĂ©s : son objectif capitalistique est clairement assumĂ©. Sans succès de l’entreprise, l’actionnaire se rĂ©serve le droit “d’abandonner”, c’est-Ă -dire de se retirer, et Ă©ventuellement d’investir dans une nouvelle entitĂ© en France comme Ă  l’étranger.

    Cette logique, que l’on peut qualifier de “capitaliste”, est la clé de la prise de participation des acteurs privés dans une entreprise. Elle peut s’accompagner d’un souhait de peser stratégiquement au sein de cette dernière, sans que ce soit systématique.

    … peut-elle ĂŞtre assumĂ©e par l’État ?

    Pour répondre à cette question, il suffit d’imaginer la réaction des citoyens devant un État retirant ses participations à une entreprise nationale pour investir à l’étranger, dans un secteur plus rentable.

    • Le principal obstacle Ă  l’actionnariat public, dans une Ă©conomie capitaliste et libĂ©rale, rĂ©side dans la contradiction entre la finalitĂ© et les règles de l’action publique et celles du secteur privĂ©. L’État n’a pas la culture de l’actionnaire. Pouvoir de nommer et de rĂ©voquer des dirigeants, de fixer les rĂ©munĂ©rations, de bloquer ou d’approuver des opĂ©rations en capital, de cĂ©der sa participation pour manifester une perte de confiance, autant d’actions qui font partie du quotidien des actionnaires et que l’État peut difficilement s’attribuer. A cela s’ajoute son aversion absolue Ă  la prise de risque, qui est Ă©galement en totale contradiction avec l’esprit mĂŞme de l’actionnariat, ainsi qu’une profonde dĂ©synchronisation des deux mondes : quand le temps du politique et de l’administration est rythmĂ© par les Ă©chĂ©ances Ă©lectorales, celui des entreprises est tournĂ© vers le cycle des rĂ©sultats financiers.

    … Bien d’autres raisons nourrissent cette incompatibilité

    • L’État n’a pas tous les droits d’un actionnaire. Le cadre juridique (celui du droit public) qui s’impose Ă  l’État actionnaire français – en particulier lorsqu’il dĂ©tient en direct ses participations – est souvent en contradiction avec le droit qui rĂ©git la vie des entreprises dans lesquelles il est investi (droit des sociĂ©tĂ©s ou droit boursier). L’État s’en trouve paradoxalement affaibli dans la gouvernance des entreprises de son portefeuille. Devant obĂ©ir Ă  de multiples contraintes lĂ©gislatives ou politiques, il n’a pas l'agilitĂ© d’un actionnaire  normal.
    • L’État ne sera jamais considĂ©rĂ© comme un actionnaire normal par les investisseurs comme par les dirigeants d’entreprises. De ce fait, la gouvernance de l’entreprise se trouve perturbĂ©e et ses capacitĂ©s stratĂ©giques obĂ©rĂ©es. Pour preuve, la simple prĂ©sence d’un reprĂ©sentant de l’État au sein d’un Conseil d’administration conduit le plus souvent les administrateurs indĂ©pendants Ă  faire taire tout sens critique vis-Ă -vis du management pour se solidariser avec lui, contre l’État.

    "L’État n’est pas un "homo economicus" et ne le sera jamais : le vouloir actionnaire, c’est espĂ©rer de lui ce dont il n’est pas capable, ni responsable". David AzĂ©ma.

    Les logiques de l’État et de l’actionnaire

    Quel avenir pour l’État actionnaire ?

    Regarder avec lucidité et sans idée préconçue la performance et l’utilité de l’État actionnaire ne peut que conduire à émettre de sérieux doutes sur la pertinence du maintien de son portefeuille.

    La nĂ©cessitĂ© de s’interroger Ă  ce sujet est dĂ©finitivement confirmĂ©e par les derniers chiffres de l’APE : le portefeuille des actions cotĂ©es de l’État a subi en 2016 une baisse de 11,5 % de sa valeur, tandis que le CAC40 a progressĂ© de  4,9 %. Sur l’annĂ©e 2015, le portefeuille de l’État a connu une chute de 13,15 % de sa valeur, lorsque l’indice CAC 40 a affichĂ© dans le mĂŞme temps une hausse de quelque 8,53 %.

    Partant de ces constats, et affrontant avec luciditĂ© le paradoxe que la situation actuelle porte intrinsèquement en elle, quel avenir pouvons-nous dessiner pour l’État actionnaire ?

    Pour l’Institut Montaigne, la prĂ©sence de l"État dans les entreprises commerciales doit ĂŞtre fortement limitĂ©e, mĂŞme si elle ne peut pas disparaĂ®tre partout. Sa participation doit ĂŞtre repensĂ©e :

    • en Ă©tant orientĂ©e vers les entreprises dont les missions correspondent Ă  celles de l’État ; non pas les entitĂ©s rĂ©pondant Ă  des objectifs capitalistiques, mais celles qui ont au cĹ“ur de leur action des activitĂ©s dites de service public ;
    • en intervenant seulement par l’intermĂ©diaire d’une agence indĂ©pendante, protĂ©gĂ©e de toute forme d’intervention publique.

    Cette note formule deux recommandations qui permettraient de résoudre la contradiction de l’État actionnaire et de lui définir de véritables objectifs, au service de l’action publique.

    1
    Déterminer quelles sont les entreprises ou activités aujourd’hui dans le portefeuille de l’État qui imposent un contrôle de l’État et définir des règles de détention et de gouvernance propres à ces objets
    DĂ©tails

    Ces entreprises devraient rĂ©pondre Ă  trois critères cumulatifs : produire des services considĂ©rĂ©s comme publics, ĂŞtre l’objet d'interventions permanentes du politique affectant leur gestion ou leurs Ă©quilibres financiers, avoir des ressources importantes provenant du contribuable et non du client

    Leur capital devrait être entièrement détenu par l’État, qui devrait en consolider l’activité et définir une gouvernance ad hoc lui permettant de disposer effectivement du contrôle du conseil tout en préservant l’autonomie de gestion de l’entreprise. Leur pilotage devrait être assuré par une agence rattachée au Premier ministre.

    2
    Limiter la présence directe de l’État au capital des autres entreprises commerciales de son portefeuille à un nombre très limité de situations
    DĂ©tails

    Cette recommandation implique plusieurs dĂ©cisions de premier ordre, Ă  savoir :

    • engager un programme massif de cessions de participations publiques et/ou remettre ces participations en gestion Ă  Bpifrance, sans contrainte de seuil de dĂ©tention, et Ă  des fins de rendement ;
    • mettre en place d’autres instruments nationaux ou europĂ©ens que la dĂ©tention de titres pour atteindre ses objectifs de stratĂ©gie industrielle.

    Cette recommandation générale devra être adaptée pour tenir compte de certaines situations particulières et notamment celles où intervient un pacte d’actionnaire. Elle n’exclut évidemment pas que l’État conserve une capacité d’intervention exceptionnelle directe, en capital, pour faire face à une situation de crise.

    David Azéma
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