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Rapport
janvier 2016

DĂ©centralisation :
sortons de la confusion

Villes et territoires Action publique
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<p><strong>DĂ©centralisation :</strong><br /> sortons de la confusion</p>
Auteurs
Blanche Leridon
Blanche Leridon
Directrice des études France de l’Institut Montaigne, spécialiste des questions démocratiques et institutionnelles

Blanche Leridon est Directrice des Ă©tudes France de l’Institut Montaigne, spĂ©cialiste des questions dĂ©mocratiques et institutionnelles. Elle a rejoint pour la première fois l'Institut Montaigne en 2015. 

Tout savoir sur le groupe de travail qui a produit ce rapport

Les prĂ©sidents 

Jean-Pierre Balligand, président du Comité d'orientation Financement des collectivités locales de la Banque Postale, co-président de l'Institut de la Décentralisation, ancien député (PS) et ancien président du Conseil général de l'Aisne (1998-2001)

Gilles Carrez, président (Les Républicains) de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale

Les membres 

Gabrielle Gauthey, directrice des investissements et du développement local, Caisse des Dépôts et consignations
 
Jacques Gérault, préfet
 
Françoise Larpin, associée - directrice nationale KPMG Secteur public
 
Daniel Laurent, conseiller spécial, Institut Montaigne
 
Simon Munsch, directeur général des services, région Pays de la Loire
 
Joaquim Oliveira Martin, chef de la division des politiques de développement régional, OCDE
 
Guy-Pierre Sachot, directeur du DĂ©veloppement Territorial, Groupe La Poste
 
Les rapporteurs

Pierre-François Gouiffès, inspecteur général des finances et maître de conférences à Sciences Po
 
Nathalie Bakhache, haut-fonctionnaire
 
Michaël Sibilleau, sous-directeur en charge des finances en administration centrale

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  • Rapport (116 pages)
  • RĂ©sumĂ© (2 pages)

    • ATR, SRU, MAPTAM, NOTRe… Derrière cette litanie d’acronymes, plus de trente annĂ©es de rĂ©formes territoriales Ă  la poursuite d’une ambition : ladĂ©centralisation. L’objectif ? Des collectivitĂ©s territoriales plus autonomes, aux compĂ©tences clairement identifiĂ©es, dotĂ©es de moyens financiers plus importants et au service d’une action publique plus efficace. Quel bilan dresser ?
     
    Très largement, un constat d’échec.

    • Échec du dĂ©coupage administratif du territoire tout d’abord, qui voit se superposer une quantitĂ© d’échelons au pĂ©rimètre d’action aussi peu viable que lisible.
    • Échec financier ensuite, puisque la situation des finances locales s’est considĂ©rablement dĂ©tĂ©riorĂ©e, entraĂ®nant un net repli de l’investissement public.
    • Échec politique enfin, puisque les collectivitĂ©s ne sont presque jamais associĂ©es Ă  l’élaboration de la norme, qui rĂ©git pourtant l’ensemble de leurs actions.

    Pour comprendre les raisons de ces échecs et identifier les moyens de les dépasser, l'Institut Montaigne a exploré plusieurs pans de l'action publique ainsi que les moyens mis au service de ces actions. Les domaines analysés pâtissent plus particulièrement de ces échecs.
    En s'appuyant sur cette démarche empirique, au plus près du terrain, le groupe de travail de l'Institut Montaigne propose des actions concrètes réparties en sept chapitres pour que les politiques publiques soient enfin conduites avec ambition, clarté et efficacité dans les territoires.
     

    Intégrer davantage les collectivités au processus normatif

    Le phénomène d’ "inflation normative", qui désigne la production toujours plus importante de lois et de règlements, touche particulièrement les collectivités locales, auxquelles sont destinées une grande partie de ces normes. Elles impactent directement leurs finances, sans qu’il soit possible pour elles de suffisamment l’anticiper.
     

    De 2008 à 2013, le coût des normes nouvelles pour les collectivités est de 5,8 milliards d’euros (bruts)

    Si de rĂ©centes Ă©volutions vont dans le sens d’une Ă©valuation plus systĂ©matique des coĂ»ts induits par ces rĂ©formes, d’importantes marges de progrès existent encore. C’est plus gĂ©nĂ©ralement l’implication des collectivitĂ©s dans le processus normatif qui doit ĂŞtre au centre du dĂ©bat. Leur pouvoir normatif et leur poids dans le processus d’élaboration des normes sont aujourd’hui trop limitĂ©s. Les collectivitĂ©s ne jouissent donc pas d’une rĂ©elle facultĂ© d’adaptation des normes auxquelles elles sont soumises. Enfin, leur capacitĂ© Ă  expĂ©rimenter doit Ă©galement ĂŞtre renforcĂ©e. 

    L'inflation normative impacte directement les finances des collectivitĂ©s

    Que proposons-nous ?

    • SystĂ©matiser l’évaluation ex post des rĂ©formes prĂ©sentĂ©es au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN).
    • RĂ©viser l’article 21 de la Constitution afin de confier un pouvoir rĂ©glementaire aux collectivitĂ©s territoriales pour l’exercice de leurs compĂ©tences exclusives.
    • Renforcer les possibilitĂ©s d’expĂ©rimentation des collectivitĂ©s locales en modifiant la Constitution (article 72 alinĂ©a 4) et les lois organiques associĂ©es. 
    • ...

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    Mettre fin au déficit chronique des finances publiques locales

    Sur les quatre dernières annĂ©es les dĂ©penses de fonctionnement des communes ont augmentĂ© de 2,2 % par an

    Depuis 2003, les comptes des administrations publiques locales sont systématiquement déficitaires. L’augmentation galopante des dépenses des collectivités ne s’explique pas seulement par l’accroissement constant de leurs compétences. Leurs dépenses de fonctionnement n’ont cessé de croître, notamment pour assurer le financement des dépenses de personnel. Dotées d’une fiscalité propre, mais limitée depuis 2010, elles doivent depuis 2014 absorber la baisse des dotations de l’État.

     

    Il apparaît aujourd’hui indispensable de mieux associer les collectivités à la programmation des finances publiques au plan national, mais aussi qu’elles puissent rééquilibrer leurs budgets dans un double objectif d’économies et de préservation de l’investissement.

     

    Les comptes des administrations publiques locales en déficit constant depuis dix ans

    Que proposons-nous ?

    • Renforcer la règle d’or actuelle par l’introduction d’un ratio de dĂ©sendettement (dette / Ă©pargne brute) pour les collectivitĂ©s et groupements de plus de 5 000 habitants. Et, imposer aux collectivitĂ©s locales les plus endettĂ©es un programme pluriannuel de retour Ă  l’objectif cible de dĂ©sendettement sur six ans.
    • Organiser la maĂ®trise des frais de fonctionnement, notamment des frais de personnels des collectivitĂ©s locales.
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    Connaître les aides sociales pour mieux les maîtriser

    Les dépenses budgétaires relatives à l’aide sociale (personnes âgées, exclusion, protection de l’enfance, logement, etc.) progressent rapidement. Entre 2009 et 2013, elles ont augmenté annuellement de 5,6% dans les administrations publiques locales, alors que l’ensemble des dépenses publiques a évolué de 2,3% sur la même période. Les allocations de RSA, financées par les départements, connaissent elles aussi une inflation soutenue. À la multiplicité des prestations s’ajoute une multitude de gestionnaires : État, départements, CAF ou MSA.
     

    Les dĂ©penses budgĂ©taires relatives Ă  l’aide sociale augmentent annuellement de 3,1 % pour toutes les administrations publiques

    Se dessine alors un panorama difficilement lisible pour les acteurs, mais aussi et surtout pour le citoyen, pourtant principal intéressé. Il est donc indispensable de le repenser.

    Des aides sociales fragmentées difficilement lisibles pour les citoyens

    Que proposons-nous ?

    • DĂ©finir et rendre public un ONDAS (objectif national des dĂ©penses d’aide sociale) couvrant les dĂ©penses d’aide sociale de l’ensemble des administrations publiques et faisant l’objet d’un dĂ©bat annuel au Parlement.
    • DĂ©cliner l’ONDAS au niveau dĂ©partemental via un ODDAS (objectif dĂ©partemental des dĂ©penses d'aide sociale) couvrant l’ensemble des administrations dĂ©partementales (État, dĂ©partement, SĂ©curitĂ© sociale, communes et intercommunalitĂ©s).
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    Préserver l’investissement public des collectivités

    Les dépenses d’investissement des collectivités ont chuté de 9,6% entre 2013 et 2014

    Construction de logements, d’établissements scolaires, d’infrastructures sportives, etc. les collectivités locales sont le premier investisseur public en France. Le dynamisme de leurs dépenses d'investissements impacte donc directement la croissance. Or, celles-ci ont chuté de 9,6% en 2014. Loin d’être un phénomène conjoncturel isolé, cette tendance devrait se poursuivre dans les années à venir. L’investissement étant devenu la (mauvaise) variable d’ajustement de budgets contraints.

    Les collectivités, en lien étroit avec l’État, doivent aujourd’hui œuvrer pour le maintien d’un investissement public local concerté et cohérent.

    Investissement public en net recul :
    la mauvaise variable d'ajustement ?

    Que proposons-nous ?

    • Lisser la baisse programmĂ©e des concours financiers de l’État aux collectivitĂ©s locales sur deux annĂ©es supplĂ©mentaires afin de ramener l’effort annuel Ă  1,8 Md€ en 2017 et 2018 (contre 3,7 Md€ programmĂ©s sur la seule annĂ©e 2017) et favoriser l’autofinancement des investissements.
    • Proscrire les cofinancements pour les compĂ©tences spĂ©cialisĂ©es des collectivitĂ©s locales.
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    Recentrer la compétence "développement économique"

    Aide aux entreprises, aménagement foncier, services aux salariés, etc., la compétence du développement économique est un levier considérable en matière d’action et de communication politique, mais elle souffre pourtant d’une forte dispersion. À l’exception du département, tous les niveaux de collectivités sont impliqués dans les politiques de développement économique, auxquels s’ajoutent de multiples opérateurs publics et parapublics.

    La France a consacré 4,9% de son PIB aux politiques de développement économique en 2014

    Cet enchevêtrement d'acteurs conduit à un éparpillement de la politique de développement économique, que les systèmes de cofinancement et la clause de compétence générale n'ont fait qu'accentuer.

    Il est donc essentiel de replacer le développement économique dans un environnement plus lisible, circonscrit à la région et à la métropole.

     

    DĂ©veloppement Ă©conomique :
    trop d'acteurs, moins d'efficacitĂ© ?

    Que proposons-nous ?

    • Faire du dĂ©veloppement Ă©conomique territorial un domaine prioritaire d’expĂ©rimentation pour les territoires qui le souhaitent : simplification et rĂ©activitĂ© administrative, mise en cohĂ©rence de l’ensemble des politiques publiques (transport, logement) et capacitĂ© Ă  rationaliser le fonctionnement des dispositifs publics.
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    Rationaliser les politiques de l’emploi et de la formation professionnelle

    70 000 agents publics ou parapublics sont chargés de l’accueil, de l’orientation et de l’indemnisation des demandeurs d’emploi

    Le chĂ´mage de masse est un flĂ©au durable pour la France. L’emploi constitue donc un enjeu majeur, tant Ă  l’échelle locale qu’à l’échelle nationale. De nombreux acteurs interviennent dans ce champ : de l’État au conseil rĂ©gional, en passant par PĂ´le emploi, les missions locales ou les maisons de l’emploi. Cependant, au lieu d'endiguer le chĂ´mage,  la multiplication des acteurs rend inefficientes et illisibles les politiques publiques chargĂ©es de l’enrayer. Elles souffrent aujourd’hui de l’éparpillement institutionnel, de l’émiettement des ressources et de l’absence totale d’évaluation au niveau territorial.
     

    Il devient donc urgent de réduire le nombre d’organismes et de constituer un opérateur public unique en charge de cette politique.

    Emploi et formation professionnelle : 
    un Ă©parpillement des ressources et des acteurs

    Que proposons-nous ?

    • Confier la responsabilitĂ© des politiques de l’emploi Ă  une agence « Ă  la suĂ©doise » Ă  partir de PĂ´le emploi mais fortement dĂ©centralisĂ©e.
    • Constituer autour de PĂ´le emploi un opĂ©rateur public unique, sous la forme d’une agence : intĂ©gration des maisons de l’emploi dans PĂ´le Emploi, insertion des missions locales dans un dispositif beaucoup plus intĂ©grĂ©.
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    Unifier les politiques d’enseignement professionnel et d’apprentissage

    Les politiques d’apprentissage et de formation professionnelle initiale sont un levier puissant pour former les jeunes, contribuer à leur qualification et les accompagner vers l’emploi, mais aussi pour dynamiser l’économie d’un territoire et lutter contre le chômage. Pour autant, une scission institutionnelle handicape la gestion de ces deux politiques. L’enseignement professionnel, maintenu dans le giron de l’Éducation nationale, et l’apprentissage, du ressort du ministère du Travail, évoluent dans des écosystèmes distincts, alors qu’ils poursuivent des objectifs communs. Cette dualité, prolongée par l’intervention d’acteurs multiples et non coordonnés au niveau local, engendre une véritable perte d’efficacité.
     

    Un million d’élèves en lycées professionnels, seulement
    430 000 jeunes en apprentissage

    L’unification de ces deux politiques semble donc aujourd’hui primordiale. Elle permettra de rationaliser le pilotage territorial qui souffre d’un manque de cohérence.

    Apprentissage et enseignement professionnel : des ministères non coordonnĂ©s

    Que proposons-nous ?

    • ProcĂ©der Ă  une dĂ©centralisation complète de la formation professionnelle initiale au profit des rĂ©gions. TransfĂ©rer aux rĂ©gions la totale responsabilitĂ© des Ă©tablissements d’enseignement, leur financement, la gestion des personnels, la carte de formation, etc.
    • Offrir aux Ă©tablissements d’enseignement professionnel une plus grande autonomie de gestion, exercĂ©e dans le cadre d’un dialogue de gestion avec la rĂ©gion et d’une responsabilitĂ© sur les rĂ©sultats via un système d’évaluation.
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