S’attaquer au "mille-feuille territorial"

Tribune de Laurent Bigorgne, directeur de l'Institut Montaigne, parue dans Le Figaro du 21 janvier 2014 (version intégrale).

Pour dégager 50 milliards d'euros d'économies d'ici à 2017, le président de la République se dit enfin prêt à engager des réformes structurelles pour réduire la dépense publique.

L’une des pistes privilégiées est celle de la réforme de notre organisation territoriale, suivant deux principes : la clarification des compétences des collectivités locales, d’une part, et la diminution de leur nombre, d’autre part. Ainsi, des rapprochements devraient permettre une réduction d’un tiers du nombre de régions, passant de 22 à 15, comme l’avait déjà proposé la commission présidée par Édouard Balladur en 2009. Les annonces de la fin de semaine dernière sur le maintien non discutable de l’échelon départemental privent d’ores et déjà le gouvernement d’une mesure symbolique et d’un levier politique très forts.

Néanmoins, comment procéder pour que la réduction du nombre d’opérateurs territoriaux ne reste pas un vœu pieu ? D’autant que certaines promesses de la campagne présidentielle, comme l’abrogation, à l’hiver 2012, du conseiller territorial – fusionnant les fonctions de conseiller général et régional – prévu par la réforme de 2010, vont à rebours de la nouvelle doctrine présidentielle.

Rappelons qu’il s’agit là d’un enjeu essentiel au rétablissement de nos finances publiques. En effet, la France compte plus de 600 000 élus et les administrations locales employaient, en 2010, plus d’1,8 million de fonctionnaires. Les collectivités locales constituent ainsi une composante importante – et croissante – de notre dette publique : 173,7 milliards en 2012, soit une augmentation de 67 % en dix ans, augmentation qui s’est souvent soldée par une forte hausse de la fiscalité locale.

Alors que la mutualisation des compétences – par le biais des intercommunalités notamment – devait permettre de réaliser des économies, cette dernière a au contraire abouti à davantage de dépenses et à un incroyable imbroglio, souvent qualifié de "mille-feuille territorial". À tel point qu’aujourd’hui, construire un bâtiment public s’apparente à un véritable parcours du combattant. Cet enchevêtrement administratif crée des doublons, qui génèrent autant de surcoûts pour le contribuable. Une simplification territoriale ambitieuse permettrait assurément de dégager des économies en termes de masse salariale mais aussi des gains de temps précieux.

Mais, l’échec de la collectivité unique en Alsace – qui devait voir fusionnés en une seule collectivité les deux conseils généraux et le conseil régional – nous rappelle la difficulté à changer la structure territoriale française, même lorsqu’il s’agit de la moderniser et de la rationaliser. Alors, comment relever ce grand défi à l’échelle nationale ? Bernard Cazeneuve a ainsi évoqué la piste d’un système proche du bonus/malus dans les dotations de l’État, selon que les collectivités territoriales procèdent – ou non – à des regroupements ambitieux. C’est un levier indispensable, mais il doit avoir pour corollaire la baisse tendancielle des dotations de fonctionnement de l’État – plus seulement leur gel.

La tentation sera grande pour les collectivités de compenser cette réduction des crédits de l’État et ces éventuels malus par une hausse de la fiscalité locale, dans le cadre permis par les principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités inscrits dans la Constitution. Afin de faire de ce mécanisme de bonus / malus un instrument effectivement puissant au service de la rationalisation territoriale, il est impératif de l'appliquer également aux politiques fiscales conduites par les exécutifs locaux.

Le gouvernement va donc devoir résister à la fronde attendue des élus locaux, qui ne semblent pas prêts à renoncer sans combattre à leurs prérogatives. Le coût de notre addiction à la multiplication des collectivités est exorbitant et il contribue à notre overdose de dépenses publiques. Le chemin de la guérison passe sans aucun doute par deux premiers tests : le président de la République et son gouvernement sont-ils en mesure de maintenir un cap ambitieux ? La majorité et l’opposition peuvent-elles trouver des points d’entente sur un sujet aussi crucial pour la crédibilité et l’avenir de notre pays'