RSA : comment en est-on arrivé là ?

Tribune de Jean-Pierre Balligand, ancien député PS et Gilles Carrez, président (Les Républicains) de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale, tous deux présidents du groupe de travail de l'Institut Montaigne Décentralisation : sortons de la confusion et Pierre-François Gouiffès, rapporteur de ce même groupe de travail et inspecteur général des finances, parue dans La Tribune, le 16 février 2016.

Une "guerre totale avec l'État" : la menace, formulée par Dominique Bussereau, président de l'Association des départements de France (ADF), a de quoi surprendre. Elle est pourtant à la mesure du différend qui oppose les départements et le pouvoir central. L'objet du litige ? Le RSA, dont le montant explose, sous le double coup de sa revalorisation et de l'accroissement du nombre de bénéficiaires : +44 % entre 2009 et 2014. Alors que les départements font face à des dépenses sociales galopantes, l'État réduit ses dotations, tout en différant la réforme de leur système de financement.

Des départements exangues

Résultat ? Des départements exsangues, qui menacent d'actionner le levier fiscal via la taxe foncière ou de rogner leurs investissements pour dégager des financements. Les présidents de quatre conseils départementaux franciliens ont lancé un avertissement, à cadre d'action inchangé : ils ne voient d'autre solution que de ponctionner davantage leurs administrés, via l'impôt local. En Seine-et-Marne, dans les Yvelines, en Essonne et dans le Val-d'Oise, la taxe foncière pourrait ainsi voir son montant augmenter de 50 à 125 euros par foyer et par an.

Comment en est-on arrivé là ? La querelle n'est pas neuve, ses origines remontent à 2004, année du transfert du RSA de l'État aux départements. Les transferts de recettes décidés à l'origine n'ont jamais été à la hauteur des allocations à verser, qui elles n'ont cessé de croitre. À cette augmentation continue s'ajoute la confusion d'un système bancal : pilotage par l'État, financement par les départements, versement des prestations par les CAF (Caisse d'allocations familiales) et les MSA (Mutualité Sociale Agricole). Cet enchevêtrement malheureux pénalise tant les bénéficiaires que les administrations qui en ont la charge.

Donner une autonomie partielle aux départements

Si une recentralisation est possible d'autres options existent. Si le financement du RSA reste dans le giron départemental, l'octroi d'une autonomie partielle sera nécessaire. Elle devra passer par un assouplissement des règles, la possibilité d'expérimenter et de moduler les prestations en fonction des réalités et des besoins territoriaux. Enfin, il est primordial d'unifier les guichets de versement du RSA au niveau des CAF, qui deviendront ainsi l'unique opérateur compétent.

La situation chaotique de l'organisation territoriale

Le cas du RSA n'est pas un cas isolé. Bien au contraire, il est représentatif de la situation chaotique de l'organisation territoriale de l'aide sociale en France. L'aide sociale constitue en effet un cas emblématique d'éparpillement institutionnel dans la conduite d'une politique publique. Le lieu commun consistant à considérer que cette politique relève des départements est inexact puisqu'elle est finalement de la compétence de toutes les administrations publiques, portées par des intervenants multiples, eux-mêmes en charge de multiples dispositifs se chevauchant, voire se concurrençant. Il en résulte un panorama illisible pour l'ensemble des acteurs, et davantage encore pour les citoyens.

Pour un objectif national des dépenses d'aide sociale

À cet enchevêtrement s'ajoutent des dépenses en hausse constante : entre 2009 et 2013, les dépenses relatives à l'aide sociale ont augmenté annuellement de 5,6 % pour les seules administrations publiques locales, contre 2,3 % pour l'ensemble des dépenses publiques. Un outil permettrait d'encadrer ces dépenses, qui pèsent lourdement sur le budget de l'État comme sur celui des collectivités : un ONDAS (objectif national des dépenses d'aide sociale) couvrant les dépenses d'aide sociale de l'ensemble des administrations publiques, et qui ferait l'objet d'un débat annuel au Parlement. Cet ONDAS serait décliné au niveau départemental, via un ODDAS couvrant l'ensemble des administrations départementales. C'est à ces conditions que les dépenses d'aide sociale pourront être encadrées et rationalisées. L'État et les départements ont jusqu'au 31 mars prochain - date butoir pour l'adoption des budgets départementaux - afin de poser les premiers jalons d'une réforme indispensable.

Consulter le rapport Décentralisation : sortons de la confusion, rapport - janvier 2016