Retraites : au-delà de la réforme

Pour atteindre cet objectif du revenu pour tous, les pays agissent sur différents piliers. Les Britanniques ont opté pour une retraite de base, universelle, avec la même somme pour tout le monde, le basic state pension. Les Nordiques développent à leur suite un modèle similaire de somme universelle après 65 ans, le people’s pension. En France et en Allemagne, on généralise les assurances vieillesse, implantées depuis très longtemps pour les fonctionnaires et pour les entreprises publiques, à l’ensemble de la population. En 1956, un minimum vieillesse complète le tout, pour compléter les cas de retraite insuffisante. Au sortir de la guerre, deux types de régimes se distinguent ainsi, les beveridgiens, qui choisissent la retraite publique garantie par les citoyens quelque soit leur profession, et les bismarckiens, qui reposent sur une généralisation des assurances sociales.

Le changement économique, le chômage et la globalisation mettent en difficulté cette promesse. Les années 1980 et surtout 1990 voient donc la mise en place de nombreuses réformes des retraites. Dans les pays libéraux, comme en Grande-Bretagne et aux États-Unis, on souhaite rapidement baisser les dépenses publiques. En 1983, Margaret Thatcher introduit trois leviers (ou paramètres) de réforme : ne pas revaloriser les retraites et les indexer sur l’inflation, demander aux actifs de travailler plus longtemps ou de partir plus tard, et réhausser les prélèvements obligatoires pour financer la retraite. La population est incitée à recourir aux fonds de pensions privés. Dans cette lignée, Ronald Reagan appelait à “démocratiser Wall Street”, de façon à ce que chacun ait un fonds de pension (soit partie prenante de Wall Street). Le paradoxe du système européen continental, à l’instar de la France, est qu’on a, au contraire, utilisé les retraites pour lutter contre le chômage. Il s’agissait de favoriser le départ en préretraite dès 55-58 ans, pour faire de la place aux plus jeunes. La retraite à 60 ans adoptée en 1983 en France est présentée par la ministre des affaires sociales Nicole Questiaux comme une politique d'emploi, et doit être comprise comme telle.
Les tensions surviennent lorsque ces pays doivent ensuite faire demi-tour : la persistance de la crise économique requiert d’inverser la tendance et faire remonter l’âge de départ à la retraite. Les réformes paramétriques se multiplient, en agissant sur les trois facteurs que sont l’âge, le montant des retraites et celui du financement des retraites. L’Allemagne choisit d’augmenter le financement de l’État, alors que les Suédois sont les premiers à amorcer des réformes structurelles, en changeant radicalement les structures du système.

Les réformes des retraites sont-elles de forts vecteurs de mobilisation sociale au cours du temps ?

La réforme structurelle suédoise, qui est très profonde, est par exemple issue de 10 ans de négociations politiques. En 1984, le gouvernement sudéois a mis en place une première commission qui rassemblait des représentants de tous les partis et des experts, en s’assurant que la discussion dure jusqu’à l'obtention d’un accord. En Allemagne, la question a pendant très longtemps nécessité l’accord des deux grands partis chrétien démocrate et social démocrate, avec une prise en compte et une délégation d’une partie des tâches aux partenaires sociaux, comme les fonds professionnels de la retraite. Aux Pays-Bas et au Danemark, les réformes sont du ressort des partenaires sociaux.

En France, il y a eu tous les cas de figure. En 1993, une première réforme, bien qu’extrêmement profonde, n’a fait l’objet d’aucune mobilisation. Pourquoi ? Parce qu’elle a fait l’objet d’un échange politique entre le gouvernement et les syndicats. Edouard Balladur a accepté la revendication syndicale du versement d’un minimum vieillesse indépendant des cotisations, en créant le fonds de solidarité vieillesse, financé par l'impôt CSG.
En 1995, c’est exactement l’inverse, avec l’idée de faire une réforme choc massive que tous devraient accepter, selon l’effet blast. 10 hauts fonctionnaires mettent au point l’énorme plan Juppé dans le secret de Matignon, sans aucune négociation politique, ce qui se solde par un retrait du projet.
La réforme de 2003 fait l’objet d’oppositions, mais débouche sur une négociation avec les syndicats réformistes, les CFDT et CFTC. Même s’il y a une division dans les syndicats et que la CFDT perd beaucoup d’adhérents, un accord est trouvé et on invente une forme de compensation avec les carrières longues.

La réforme Touraine de 2013-2014 est faite de façon à ce que tout le monde contribue, et y trouve plus ou moins son compte. Avec le gel des retraites, les retraités contribuent et une légère augmentation des cotisations satisfait les syndicats et la gauche. Le choix de l’allongement de la durée de cotisation plutôt que l'âge de départ est perçu comme plus juste. L’idée est que cotiser plus tôt permet de partir tôt qu’une personne qui entre plus tard dans le monde du travail après des études, et bénéficie d’une meilleure espérance de vie et d’un meilleur salaire.

Sur le sujet de la capitalisation, des voix s’élèvent disant qu’une part de capitalisation collective est possible. Si c’est le cas, comment peut-on l’encadrer, la réguler ?

La capitalisation existe par nature dans les systèmes multi-piliers, notamment dans le régime de pension américain. Cela dit, aux États-Unis, une part de l’assurance sociale est de nature bismarckienne (la Social Security). Dans certains pays, comme les Pays-Bas, ou le Danemark, il s’agit d'une partie intégrante du système, les partenaires sociaux sont chargés de confier les sommes à des organismes d’investissements (des fonds de pension collectifs). Ils gardent cependant la main sur la régulation et la définition des règles pour le système de pension. Le choix d’acteurs et de modes de régulation différents ont été bénéfiques aux fonds danois ou néerlandais pendant le krach de 2008, où ils ont beaucoup moins perdu que les fonds anglais ou américains. En Suède, en Allemagne, et un peu en France, la tendance est au développement des compléments de retraite financés par capitalisation. C’est obligatoire en Suède, ou 2,5 % des cotisations doivent être capitalisées. En Allemagne, les fonds Riester sont abondés par des aides étatiques : en contrepartie du placement de votre argent, l’État vous aide conformément au nombre d’enfants que vous avez et au revenus de votre foyer. On peut donc aussi rendre un tel système redistributif.

Cependant, la capitalisation est problématique dans les pays où elle n’est proposée que de façon facultative, dans la mesure où elle ne bénéficie qu'aux plus riches, soit aux 20%-30% de la population en mesure d’épargner et d’accéder aux aides publiques sur la capitalisation et qui payent des impôts. Une partie de l’incitation à la capitalisation repose en effet sur l’exonération d’impôts. Des solutions collectives peuvent exister, comme les PERCO en France et les Riester collectifs en Allemagne. Mais elles sont aussi inégalitaires, puisqu’elles sont du fait des grosses entreprises. Les régulations sont également un véritable enjeu. Margaret Thatcher avait laissé faire, et la plupart des petits revenus placés en fonds de pension partaient en frais de gestion excessif. Il n’y avait pas de contrôle financier. Suite au scandale Maxwell, on a commencé à réguler avec des règles prudentielles.

D’un point de vue du jeu politique, pourra-t-on parler d’un avant-après la réforme de 2023 ?

Par sa forme, elle touche en effet les boutons sensibles, en utilisant deux rhétoriques anti-élites : “les élites nous mentent”, et “elles ne se préoccupent pas de nous et de nos problèmes, même dans le cadre du travail”. L'internalisation par les ouvriers et les employés du fait d’être laissés pour compte et négligés par les entreprises, le ressentiment croissant contre les dirigeants sont pourtant des ressorts puissants d’adhésion au front national. À cela s’ajoute le problème du fond de la réforme : cette dernière ne promeut pas une amélioration du travail, n’aborde pas la pénibilité physique et encore moins psychologique, et demande au contraire à ceux qui n’en peuvent plus de travailler encore plus. Ceux qui sont le plus impactés dans les mois et les années qui viennent, ce sont pourtant les classes moyennes déclinantes ou menacées, qui alimentent le vote populiste de droite radicale. Ce ne sont pas les plus pauvres, puisque la moitié des plus pauvres doit déjà attendre 67 ans pour partir à la retraite, et qu’une partie pourra bénéficier de l'augmentation des petites retraites. Mais la frange de la population juste au-dessus des deux derniers déciles n’aura pas de compensation. Ce qui alimente le ressentiment, c’est tout particulièrement le discours du laissé-pour-compte, martelant qu’on “fait tout pour les autres mais rien pour lui”. Les partis contestataires exploitent ces frustrations, et appellent à l’avancement du départ à la retraite, ou au minimum au refus d’un allongement.

Cette dynamique a hélas été celle de l’Italie. Berlusconi a échoué à faire passer une réforme explicitement imposée par les critères européens. Le gouvernement technique qui lui a succédé a présenté à contre-coeur une réforme fin 2011, avec un gel des retraites et un allongement brutal de la durée de travail. En 2018, sept ans plus tard, la campagne se joue en grande partie sur les retraites. La règle des 100 participe de l’arrivée au pouvoir de La Lega et du Mouvement 5 étoiles, en jouant sur deux plans : aux marchés, ils disent qu’ils ne changent pas les critères, et aux Italiens, ils autorisent un départ à la retraite dès que la somme de l'âge et de la durée de cotisation vaut 100.

Dans la prolongation de cette réflexion, Bruno Palier vient notamment de co-rédiger une note pour La Grande conversation de Terra Nova qui analyse les conséquences politiques de la réforme 2023 des retraites.

Copyright Image : Ludovic MARIN / AFP

Le ministre français des Comptes publics Gabriel Attal s'exprime lors d'une séance de vote sur la réforme des retraites du gouvernement au Sénat français, la chambre haute du parlement, à Paris, le 16 mars 2023.