[Référendum] - Concordance : un idéal suisse

D’où vient la votation suisse ? En quoi consiste-t-elle ?

“Votation” est le terme générique qui désigne, en Suisse, le vote lors d’une élection ou d’un référendum. D’un point de vue historique, le recours au référendum et aux initiatives populaires s’est institutionnalisé au cours de la deuxième moitié du XIXe siècle, dans le contexte perturbé de la Guerre du Sonderbund (1847), qui opposa les cantons catholiques et protestants. Pour remédier aux troubles et dans un souci d’apaisement, la majorité protestante a accordé aux minorités catholiques un “pouvoir de référendum”, pensé comme une concession.  Tous les acteurs politiques se le sont progressivement approprié et l’usage du référendum s’est accentué et développé, dans un mouvement devenu exponentiel ces deux dernières décennies.

Peut-on dire que la Suisse est un modèle de démocratie directe ? Dans quelle mesure démocratie représentative et démocratie directe sont-elles complémentaires ?

La Suisse est une démocratie semi-directe : on trouve des outils de démocratie directe mais les organes représentatifs que sont les partis politiques ou les organisations de la société civile jouent un rôle crucial, y compris dans les processus de démocratie directe.

Les partis politiques sont nécessairement impliqués en cas de référendum : avant de soumettre un texte aux citoyens suisses, il est nécessaire de constituer un comité dont la fonction est de représenter les signataires à l’origine de l’initiative, qui négociera avec le parlement ou le gouvernement  et tentera d’obtenir une modification de la loi en question. La négociation étant toujours première, la possibilité est laissée aux autorités de changer partiellement ou totalement la loi proposée ou contestée. Le gouvernement peut même faire une contre-proposition. Deux textes sont alors soumis au vote : le texte de loi des initiateurs du référendum d’une part, et le texte revu par les autorités.

C’est précisément là que réside la spécificité de la Suisse : loin de prévoir une votation point-barre, au risque de simplifier le débat et de le limiter à un oui-ou-non, (contrairement à la critique du référendum ce que l’on entend beaucoup en France), le référendum enrichit le débat parlementaire, parce qu’il fonctionne de manière progressive, permet d'affiner le processus législatif et incite à la discussion, au compromis et au débat.

Que veut-on dire par “démocratie de concordance” ?

La “démocratie de concordance” désigne une spécificité du modèle politique suisse, modelée sur les particularités de ce pays multilingue et multiconfessionnel, partagé entre cantons ruraux et urbains, dont il fallait assurer l’unité. La Suisse évite les tensions qui pourraient naître de la pluralité de ses composantes d’une part parce que ses frontières politiques, linguistiques et religieuses ne se recoupent pas, et d’autre part parce que l’ensemble des forces politiques est représentée au parlement mais aussi au gouvernement : l’exécutif suisse est formé au prorata des résultats politiques de chaque parti : de l'extrême-droite au parti socialiste (à l’exception de la gauche radicale et des écologistes qui sont divisés en deux branches trop faiblement représentées au parlement pour figurer au gouvernement). Chaque force politique dispose de son ministère et le président de la confédération helvétique change chaque année : ce soin mis à représenter chacun des courants politiques, joint à la superposition fédérale de strates culturelles ou identitaires, sont les deux caractéristiques qui fondent la “démocratie de concordance” qui s’est enracinée après la Seconde Guerre mondiale et apporte une marge de manœuvre politique considérable au pays.

Les référendums et les initiatives populaires sont capitaux pour ce modèle de démocratie de concordance : un parti qui appartient à un gouvernement peut tout à fait recourir à l'initiative populaire ou au référendum facultatif pour faire passer une loi qui ne remporte pas le soutien du gouvernement dont il fait partie, sans que cela soit perçu comme une trahison. Il semble normal qu’un parti représenté au gouvernement lance une campagne de référendum quand il n’a pas réussi à faire passer sa proposition. La démocratie de concordance n’est donc  pas un simple système de proportionnelle intégrale, qui impliquerait une majorité et une minorité.

De même, les juges de la Cour fédérale suisse, l’équivalent de la Cour constitutionnelle, sont aujourd’hui sélectionnés au prorata des forces politiques du Parlement. Chaque parti propose ses candidats, dont le parlement approuve, ou non, la nomination, dans cet “esprit de concordance” caractéristique. La Suisse a débattu d’une proposition visant à tirer les juges au sort dans un panel afin de couper leurs liens avec les partis politiques, mais cette proposition a rassemblé largement contre elle les partis politiques de tous bords, soit qu’ils aient été opposés au principe même du tirage au sort, soit, pour les partis de gauche, parce qu’ils jugeaient que les juges sont tendanciellement plus conservateurs que le reste de la société, et qu’ils tenaient à pouvoir soumettre leurs candidats.

Quels sont les différents types de référendums, entre référendums d’abrogation, référendum obligatoire et facultatif ?

Il existe en Suisse trois types de référendum : le référendum obligatoire, en cas de changement à la Constitution (la constitution suisse étant très vaste et très détaillée) ou quand la Suisse signe un traité international. Le référendum facultatif, qui permet de contester une loi après que celle-ci a été adoptée (c’est une sorte de référendum “abrogatif”), si 50 000 signatures de citoyens suisses sont réunies ou que huit cantons en font la demande, et enfin le référendum d’initiative populaire, qui ne concerne pas l’abrogation d’une loi mais permet aux citoyens de proposer une loi ou un règlement modifiant partiellement ou totalement la Constitution à condition que la proposition de référendum ait reçu le nombre suffisant de signatures (100 000, ce qui correspondrait, ramené au nombre d’habitants, à environ à un million de signatures en France).

Les jours de vote sont fixés à l’avance jusqu’en 2044, et on observe en moyenne quatre votations par an. Certains procédés facilitant le vote sont possibles (courrier postal ou test de vote électronique).

Quels sont les types de sujet soumis à référendum ? Dans quelle mesure les référendums sont-ils appropriés comme des enjeux partisans voire politiciens ?

Tous les sujets sont soumis à référendum : sociétaux, économiques, politiques, aux niveaux fédéral, cantonal, municipal. Le référendum peut concerner un changement de place du village ou le traité d’association entre la Suisse et ce qui était à l’époque l’Espace économique européen, EEE (rejeté par 50,3 % des votants en 1992) Dans l’année, une quinzaine ou une vingtaine de sujets sont soumis au vote, lors des jours déterminés à l’avance. Pour être approuvé, aucun seuil de participation n’est requis, mais le texte proposé à votation doit recueillir une double majorité, des électeurs et des cantons.

Comment les citoyens sont-ils impliqués dans les votations (de la conception à la participation) ? Comment sont-ils informés de manière à “éclairer” leur vote ? La récurrence des votes ne risque-t-elle pas d’engendrer un phénomène de lassitude démocratique ?

Ce que l’on nomme en France les référendums d’initiative citoyenne, nommés en Suisse les initiatives citoyennes, peuvent être réunis à l’initiative des seuls citoyens en principe ; en pratique, l’organisation d’une campagne pour récolter les signatures coûte cher et c’est le plus souvent les organisations partisanes ou des lobbies qui peuvent en assumer les coûts. La dimension financière de la démocratie est un peu l’impensé du système.

En Suisse, les citoyens sont mobilisés et informés via les journaux et les réseaux sociaux et reçoivent, avant le vote, une enveloppe comprenant le texte de la loi, accompagné par un argumentaire des initiateurs du référendum ou de l’initiative citoyenne et un contre-argumentaire. Rien ne garantit bien sûr que ces argumentaires soient justes, et il n’existe pas de procédure de vérification des publications, mais des tentatives sont en cours qui visent à constituer, avant la votation, un jury citoyen tiré au sort pour examiner “le pour et le contre” des propositions afin de parvenir, d’une manière consensuelle, à un résumé “impartial” pour les autres citoyens, qui ne sont pas forcément connaisseurs du sujet soumis à votation.

Il ne semble pas que l’on puisse parler de “fatigue démocratique”. La Suisse est sans doute aujourd'hui le pays où la diffusion des journaux par habitant est la plus importante d’Europe et où la variété des titres qui existe est la plus grande, même si, là comme ailleurs, le nombre a diminué. Bien sûr, le taux de participation est relativement faible (il est de l’ordre de 45 à 50 % pour chaque votation, élection, référendum ou initiative) mais il faut prendre en compte le fait que les citoyens qui se rendent aux urnes doivent voter sur les nombreux enjeux qui leur sont proposés : ils ne votent pas forcément sur toutes les questions, ce qui diminue le taux de participation total. Et si l’on prend en compte le fait qu’ils peuvent aller aux urnes quatre fois par an, au total, ils votent en moyenne plus que les Français.  

Le taux de satisfaction des citoyens suisses par rapport à leur démocratie est d’ailleurs le plus élevé des pays de l’OCDE (62 % de confiance dans le gouvernement fédéral, contre 39 % en moyenne et 33 % en France). D’autres facteurs entrent en ligne de compte pour l’expliquer, comme la décentralisation extrême ou la bonne santé de l’économie, mais l’existence de la démocratie directe ou semi-directe compte aussi.

La pratique référendaire fait-elle l’objet de contestation ou de demandes de réforme ?

Le consensus sur l'instrument est général mais le débat porte sur le nombre de signatures qui sont requises pour lancer officiellement une initiative citoyenne : le seuil minimal n’a pas bougé, tandis que la population a augmenté (9 millions en 2024). Les partis situés le plus aux extrêmes du spectre politique sont ceux qui sont le plus à l'initiative de propositions, et certains citoyens qui ne sont pas encartés voudraient que le seuil soit abaissé, tandis que les partis centristes voudraient le relever.

En 2014, un référendum pour l’interdiction de l’”immigration de masse” avait été soumis au vote : existe-t-il un risque de dérive démagogique ? La démocratie semi-directe telle que pratiquée en Suisse n’a-t-elle pas des limites ?

Le risque de démagogie est évident, mais il ne faut pas nécessairement incriminer seulement le référendum ou l’initiative citoyenne : le processus de négociation mis en place avant le référendum limite ce type de dérive, et si la Suisse ne fait pas exception parmi les démocraties occidentales confrontées à la montée du national-populisme, rien ne laisse penser que le recours aux référendums accroisse le problème. Il se pose également dans les pays où la démocratie institutionnelle se résume à l’élection. Il est cependant vrai que la Suisse a été la championne du monde (devant la France) de l’écart temporel entre l’instauration du suffrage universel masculin en 1848 et l’instauration du suffrage universel tout court, au début des années 1970, et que la démocratie directe a sans doute été l’un des facteurs explicatifs de ce retard.

Il faut inverser la question : la démocratie semi-directe suisse passe avec succès l’épreuve de la réalité. Le pays se porte plutôt bien et est bien géré, la polarisation gagne en importance mais dans des proportions moindres que ce que connaît la France, la stabilité politique est assurée, la satisfaction des citoyens sur leur système politique plus élevée que dans les pays voisins. Et ce grâce à la diffusion des pouvoirs et des contre-pouvoirs dans l’ensemble de la société et du pays.

En quoi la France pourrait-elle s’inspirer du modèle suisse ?

La France pourrait sans doute retenir de son voisin transjurassien qu’il ne faut pas avoir peur de la démocratie directe. Les outils de démocratie directe doivent, pour que leur potentiel soit réalisé, faire pleinement partie du processus de prise de décision. En Suisse, les gouvernants savent que s’ils refusent la négociation ou le compromis, leur loi risque d’être soumise à référendum ou à initiative : cela informe tout le processus législatif, même si aucune votation n’est finalement réalisée.