Quartiers sensibles : mieux agir en s’appuyant sur la recherche ?

Une étude réalisée par trois chercheurs de l'école d'économie de Paris (PSE) et publiée sous le titre : ?Can Tax Breaks Beat Geography ? Lessons from the French Enterprise Zone Experience?, évalue pour la première fois l'impact du dispositif des zones franches urbaines (ZFU) sur le dynamisme économique des zones ciblées. Deux constats en ressortent : en premier lieu, si le nombre d'emplois a effectivement augmenté, le nombre total d'heures travaillées reste souvent inchangé. Ensuite, les exonérations de charge ont un effet sur l'emploi très variable, largement fonction de l'éloignement et de l'enclavement territorial des quartiers concernés.

Les ZFU : un dispositif d’exonération de charges ciblé sur les zones les plus difficiles

Les Zones franches urbaines (ZFU) représentent le zonage territorial le plus sensible, au nombre de 100 en France, elles se déploient à l’échelle des quartiers de plus de 10 000 habitants, où les difficultés économiques et sociales (taux de chômage, notamment des jeunes, niveau de décrochage scolaire, revenu par habitant) sont les plus élevées. Les entreprises de moins de 50 salariés qui y sont implantées ou qui s’y installent bénéficient d’un dispositif complet d’exonérations de charges fiscales et sociales durant cinq ans. Le dispositif des ZFU, constamment prolongé et étendu depuis sa création en 1996, a été renouvelé jusqu’à la fin 2014. Il représentait une dépense de 470 millions d’euros en 2013.

Un impact mitigé sur l’emploi et le dynamisme des quartiers

D’une part, si le nombre d’emplois dans ces quartiers a effectivement augmenté, le nombre total d’heures travaillées restent souvent inchangé. De plus, la mise en place des ZFU s’est souvent traduite par le transfert de capacités de production existantes dans d’autres zones (notamment les zones de rénovation urbaines) vers les ZFU plutôt que par la création de nouvelles.

D’autre part, l’étude montre que l’efficacité du dispositif est fonction du quartier concerné. Ainsi, dans les ZFU les plus centrales ou les mieux connectées aux réseaux de transports en commun, le dispositif d’exonération fiscal a participé à la création d’emplois et au développement des capacités de production. A l’inverse, il n’a eu qu’un faible impact dans les zones les plus enclavées où ces mesures se sont surtout traduites par de faibles augmentations de salaire et n’ont pas stimulé l’attractivité de ces territoires.

Comme le souligne la PSE, la corrélation entre niveau d’éloignement et efficacité du dispositif "invite donc les pouvoirs publics à coupler leur réflexion sur la réforme de la politique de la ville à celle, plus générale, du désenclavement des quartiers prioritaires".

Désenclaver les quartiers prioritaires pour rendre les mesures plus efficaces

Ce point vient étayer avec acuité les éléments qu’avançait l’Institut Montaigne dans l’enquête Banlieue de la République menée en 2010-2011 par Gilles Kepel au cœur de la ZFU de Clichy-sous-Bois/Montfermeil en Seine-Saint-Denis, point de départ des émeutes sociales de l’automne 2005 dans l’Hexagone. Le Plan de Rénovation Urbaine (PRU) mis alors en place pour la communauté d'agglomération de Clichy-sous-Bois et de Montfermeil, d'un montant de près de 600 millions d'euros, est le plus important PRU de France.

Cette enquête montrait la nécessité d’ajouter un nouveau volet au service de la politique de la ville à travers la prise en compte de l’enclavement territorial et de ses implications directes sur l’habitat et le tissu social.

Un tissu politique local fortement influencé par les situations sociales

Ce premier travail a été prolongé par l’Institut Montaigne en 2013-2014 par une nouvelle enquête de terrain dirigée par Gilles Kepel et qui a donné lieu à la publication de Passion française, les voix des cités. Cette étude a notamment été conduite au cœur de quatre ZFU : deux ZFU de Marseille-Nord, et deux ZFU à Roubaix-Tourcoing. Reposant sur des entretiens avec des candidats issus de ces quartiers aux législatives de 2012, l’enquête complétait le travail réalisé en Seine-Saint-Denis grâce à l’étude des comportements politiques dans les circonscriptions des quartiers populaires.

Ces entretiens ont fait ressortir de façon très nette le déphasage économique et la persistance des mécanismes d’exclusion sociale dans les quartiers les plus défavorisés. Au niveau politique, apparait un double phénomène, l’un encourageant, témoigne de l’engagement en politique grandissant des habitants de ces quartiers et particulièrement des Français issus de l’immigration. L’autre phénomène, moins rassurant, souligne le renforcement de méthodes de régulation sociale parallèle à l’ordre républicain en place dans les quartiers les plus sévèrement touché par l’exclusion socio-économique. Ainsi, les trafics, le clientélisme et l’extension des structures de patronage politique ainsi que l’exacerbation d’une identité religieuse se sont renforcés.

La politique de la ville dispose de financement en France, des sommes considérables ont été déployées pour améliorer la situation des quartiers débouchant sur des effets souvent limités. Il est temps de s’appuyer sur les résultats de la recherche pour mettre en place des politiques ciblées, plus efficaces, qui permettent à ces quartiers de retrouver le chemin de l’emploi, d’empêcher le déphasage économique et de prévenir l’exclusion sociale.

Pour aller plus loin :

Découvrez les témoignages vidéos de Nora Remadnia-Preziosi pour Marseille, de Zina Dahmani pour Tourcoing et de Gilles Kepel, ainsi que des infographies sur les villes de Marseille et de Roubaix