Présidentielle 2022 : rebâtir nos ambitions pour la politique du logement

Auteur

Iona Lefebvre

Ancienne responsable de projets - Territoires et société

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Élysée 2022 : le fil de la campagne

Le logement, droit fondamental et à valeur constitutionnelle, renvoie à la fois aux préoccupations quotidiennes des Français et aux grandes questions fondamentales qui traversent notre société : pouvoir d’achat, cohésion sociale, écologie... Il n’est donc pas étonnant que la France y consacre chaque année environ 1,6 % de son PIB. Mais les résultats ne semblent pas à la hauteur des moyens investis - qui nous placent dans le peloton de tête en Europe - ni des besoins à satisfaire. La réponse apportée à la demande croissante de logements est toujours insuffisante et les initiatives souffrent encore d’un cadre réglementaire trop contraignant. Les prix du logement, en particulier dans les zones tendues, ne cessent quant à eux d’augmenter, dans un climat social déjà fragilisé. Selon le sondage Elabe et FPI (Fédération des Promoteurs Immobiliers), 94 % des Français interrogés estiment que le logement pèse beaucoup sur le pouvoir d’achat des Français. Au lendemain de la sortie du rapport annuel sur le mal logement de la fondation Abbé Pierre en janvier, qui annonçait le chiffre de 4 millions de personnes mal logées en France, cette thématique s’est retrouvée au cœur des débats de la campagne présidentielle, alors qu’elle était jusque-là absente des programmes des candidats. Quelles priorités sont données pour le logement ? Les propositions sont-elles à la hauteur des enjeux sociaux, économiques et environnementaux liés à l’avenir de cette politique publique ?

La note de l’Institut Montaigne publiée en février dernier, Logement : Rebâtir nos ambitions, s’est donnée pour objectif de remettre cette question au cœur du débat public, en proposant un cadre concret pour relever les défis de la politique du logement lors du prochain quinquennat. Dans le cadre de l’élection présidentielle, l’Institut Montaigne a lancé l’opération de chiffrage Présidentielle 2022 afin de décrypter les mesures saillantes présentes dans les programmes des candidats à l’élection. Cet article propose ainsi une analyse des principales mesures dévoilées par les candidats, à la lumière des propositions de l’Institut Montaigne sur la politique du logement.

Répondre au besoin urgent de construction de logements

Les propositions des candidats pour le logement sont d’abord une affaire de construction. Valérie Pécresse a par exemple avancé le chiffre de 500 000 nouveaux logements construits chaque année. Des objectifs sont également formulés dans le domaine du logement social, où les propositions vont de 100 000 logements sociaux supplémentaires annuellement proposés par Marine Le Pen à 200 000 pour Fabien Roussel et Jean Luc Mélenchon. Yannick Jadot propose quant à lui un objectif intermédiaire, avec 700 000 logements sociaux construits en cinq ans, tandis qu’Anne Hidalgo défend le chiffre de 750 000 logements, dont un-tiers de logements très sociaux par an.

Face aux besoins urgents de logement, aussi bien pour les ménages modestes que pour l’ensemble des Français, il n’est pas étonnant que l’objectif de construction soit au cœur des débats de campagne. Or, le chiffre fréquemment évoqué de 500 000 constructions pose question. Les mises en chantier n’ont jamais atteint une telle ampleur en France au cours des quarante dernières années, et l’on constate une diminution de plus de 20 % du nombre de permis de construire délivrés entre 2017 et 2020. Un paradoxe peut expliquer cette situation : si l’État définit les règles générales en matière de logement, il appartient aux communes de délivrer les permis de construire et de décider concrètement des constructions sur leur territoire. La définition d’un objectif à l’échelle nationale n’est ni souhaitable, ni tenable, tant les besoins et tensions varient selon les territoires. La hausse des prix des logements a été notable partout en France ces vingt dernières années, mais les besoins sont bien plus hétérogènes qu’il n’y paraît. Les prix de l’immobilier sont très contrastés, souvent au sein d’un même département : à titre d’exemple, dans le Nord, un appartement coûte 3500 euros au mètre carré à Lille contre à peine 1000 euros à Maubeuge.

Dès lors, la priorité du prochain quinquennat devrait avant tout consister à cibler la construction de logements en zones tendues (où les besoins sont les plus importants). Cela illustre le besoin d’une véritable territorialisation de la politique du logement et invite à clarifier les compétences des collectivités locales en la matière.

La priorité du prochain quinquennat devrait avant tout consister à cibler la construction de logements en zones tendues.

L’Institut Montaigne, dans sa note de février 2022, propose ainsi de renforcer le rôle des Établissements publics de coopération intercommunale, en leur accordant le rôle de chef de file de la politique du logement, en systématisant les plans locaux d’urbanisme intercommunaux et en leur transférant la délivrance des permis de construire. Cela permettrait de "dépolitiser" l’acte de construire en agissant à l’échelle du bassin de vie. Les Régions pourraient également jouer un rôle utile de planification de la politique du logement.

La question du logement social quant à elle est particulière, mais demande là encore une réflexion dépassant les seuls objectifs chiffrés. Notre modèle se caractérise par son caractère généraliste - environ deux-tiers des Français sont en théorie éligibles à un logement social - sans répondre suffisamment aux besoins des publics les plus modestes. D’après l’Agence nationale de contrôle du logement social, les demandeurs les moins modestes accèdent plus facilement au logement social, avec un taux d’attribution de 14 % contre 7 % pour les ménages les plus défavorisés. Dès lors, quelle est l'effectivité de ce modèle pour répondre à la demande des ménages les moins favorisés, à l’heure où ceux-ci doivent patienter en moyenne 1 an et 2 mois (3 ans à Paris) en 2019 avant de bénéficier d’un logement social ?

Sur ce sujet, la candidate Valérie Pécresse préconise une réduction de la TVA sur la construction des logements sociaux, de 10 à 5,5 %. Cette mesure serait ainsi de nature à favoriser la construction de logements sociaux, au profit notamment des ménages en situation de mal-logement. À rebours de cette logique, la proposition du candidat Eric Zemmour de supprimer la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) peut faire l’objet de critiques du fait de sa radicalité. En effet, par son article 55, la loi SRU oblige certaines communes à disposer de 20 % à 25 % de logements sociaux sur leur territoire, dans un objectif d’équilibre territorial, de justice et de mixité sociale. Or, la situation reste très contrastée dans les communes où s’impose la loi SRU. Certaines peinent à atteindre leurs objectifs alors que d’autres concentrent plus de 60 % de logements sociaux. Cette loi a toutefois permis de stimuler la construction de logements sociaux (188 587 logements sociaux ont été produits dans des communes soumises à la loi SRU entre 2014 et 2016, soit plus de 50 % de la production totale de logements sociaux en France), et il convient de rappeler que notre modèle généraliste de logement social recouvre divers types de logements sociaux, ce qui permet de loger un Français sur six, dont une grande partie de classes moyennes.

Supprimer la loi SRU reviendrait à nier la demande de logement des classes moyennes comme populaires, ainsi qu’à empêcher ces habitants de vivre dans les territoires urbains concentrant l’emploi et le dynamisme économique et donc les besoins de logement. Une autre proposition du candidat Yannick Jadot consiste quant à elle à renforcer les sanctions à l’égard des communes qui ne respectent pas l’article 55 de la loi SRU.

Supprimer la loi SRU reviendrait à nier la demande de logement des classes moyennes comme populaires.

Or, l’existence de ce mécanisme coercitif n’a jusqu’à présent pas eu d’effet notoire sur la demande de logement social, rien ne permet d’affirmer que le renforcement de ces sanctions réponde donc à cet objectif. Le débat reste ouvert : l’effort de construction de logements sociaux, particulièrement en zones tendues, est un sujet clé, avec la difficulté de ne pas favoriser la concentration des ménages modestes dans les mêmes territoires.

L’Institut Montaigne invite, avec pragmatisme, à ouvrir un débat - certes difficile, car il interroge sur notre modèle de société - sur ce que devrait être le logement social, les publics auxquels il s’adresse, la mixité sociale, et surtout, la mobilité et les parcours résidentiels qu’il faut encourager. Quelques mesures peuvent être envisagées afin de faire en sorte que le logement social constitue une étape plutôt qu’un objectif dans le parcours de vie des citoyens. La possibilité de recourir à des baux à durée déterminée dans le parc social en zone tendue, où la demande est la plus forte, est par exemple une réflexion intéressante, qui a été énoncée par la candidate Valérie Pécresse, qui souhaite mettre en place un bail de six ans dans le logement social, avec vérification de l’éligibilité du locataire à chaque renouvellement de bail.

Généraliser l’encadrement des loyers à l’ensemble du territoire

Une autre proposition qui a été mise en avant par Anne Hidalgo, Yannick Jadot et Jean-Luc Mélenchon consiste à généraliser l’encadrement des loyers à l’ensemble du territoire. Ce dispositif s’applique aux zones tendues et interdit aux propriétaires de fixer un loyer supérieur à un montant maximum. Il est mis en œuvre à titre expérimental par la loi Elan de 2018 dans les communes volontaires, et a été prolongé par la loi Décentralisation, différenciation, déconcentration et simplification (3DS), adoptée définitivement le 9 février 2022. Ce dispositif a donc pour objectif de contenir la hausse des dépenses de logement pour les locataires. La seule expérience significative et que l’on peut évaluer est celle de la ville de Paris qui l’a appliqué d’août 2015 à novembre 2017 avant de le remettre en place en juillet 2019. L’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (OLAP) en a conclu que ce mécanisme avait, à court terme, réduit de façon modérée le taux de dépassement des plafonds de loyers et freiné la hausse du niveau des loyers dans la commune sans pour autant éradiquer les excès.

En revanche, les effets sur le long terme d’un tel mécanisme peuvent être contraires aux objectifs recherchés. Des travaux économiques ont démontré que ce type de pratique peut entraîner une réduction de l’offre de logements pouvant aller jusqu’à 15 % à San Francisco. En effet, face à la baisse des rendements locatifs liés à cette mesure, les investisseurs sont enclins à se retirer du marché du logement, faute d’attractivité, ce qui contribue à créer une tension à la baisse sur la production et in fine à une réduction significative du nombre total de logements disponibles, mettant en difficulté les ménages les plus modestes pour se loger.

L’Institut Montaigne préconise d’acter l’extinction du dispositif Pinel après 2024 et de ne pas mettre en place de système de remplacement.

La baisse des revenus locatifs liés à ce dispositif peut également rendre plus difficile l’entretien des biens, et notamment freiner la rénovation énergétique des bâtiments pourtant essentielle à la transition écologique. Ce dispositif pourrait donc amener des effets pervers qu’il convient de prendre en compte avant de le généraliser à l’ensemble du territoire et donc d’introduire une nouvelle loi en ce sens. L’Institut Montaigne propose ainsi de mettre fin aux dispositifs d’encadrement des loyers, à tout le moins lors de la conclusion d’un nouveau bail.

Plus largement, si l’existence d’aides publiques à destination des ménages, et notamment des plus précaires, est essentielle pour solvabiliser la demande, l’efficacité des dispositifs d’incitation fiscale, qui atteindront environ 1,4 milliard d’euros en 2022, peut être largement questionnée. Ainsi, l’Institut Montaigne préconise d’acter l’extinction du dispositif Pinel après 2024 et de ne pas mettre en place de système de remplacement. Cela permettra de réfléchir à la définition d’un régime pérenne d’amortissement pour les investisseurs privés, (le "statut" du bailleur privé). Enfin, le retour des investisseurs institutionnels sur le marché du logement est à encourager, c’est une bonne chose pour l’État tant en termes de coût pour les finances publiques que de réponse au besoin de logement. Pour cela, il est nécessaire de simplifier le cadre juridique et de favoriser une plus grande stabilité normative. De manière générale, il convient de regarder de plus près les dispositifs qui pourraient peser sur la dépense publique sans montrer de résultats concrets sur la demande de logements.

Massifier la rénovation énergétique des bâtiments

Enfin, la rénovation énergétique des bâtiments occupe une place importante dans les propositions des candidats, le secteur du logement représentant 20 % des émissions de Gaz à effet de serre. L’envolée des prix de l’énergie et les préoccupations environnementales renforcent l’actualité de cette thématique. De fait, près de 4 Français sur 10 se disent insatisfaits de l’isolation thermique de leur logement, et les Français sont 63 % à juger que les normes dans le secteur de la construction sont indispensables pour protéger l’environnement.

Ces attentes des Français expliquent les propositions des différents candidats, qui avancent des objectifs chiffrés ambitieux pour la rénovation des logements : Jean-Luc Mélenchon propose ainsi l’isolation thermique de 700 000 logements sur cinq ans, de même que Fabien Roussel, tandis que Yannick Jadot propose la rénovation de 800 000 logements en cinq ans. Anne Hidalgo propose quant à elle la mise en place d’une "prime climat" pour inciter à la rénovation énergétique de 760 000 logements chaque année. Le Président candidat, Emmanuel Macron, avance quant à lui l’objectif de rénovation de 700 000 logements par an.

Ces différentes propositions doivent se lire dans l’optique de la massification des aides à la rénovation, afin d’en assurer l’accès à davantage de publics. Néanmoins, il semble nécessaire de privilégier dans un premier temps la massification des dispositifs existants résultant des nombreuses évolutions mises en œuvre au cours du dernier quinquennat - avec des dispositifs incitatifs tels que "MaPrimeRénov’", l’éco-prêt à taux zéro, ou la mise en place d’un taux réduit de TVA à 5,5 % pour des travaux de rénovation. Il pourrait être souhaitable d’évaluer et d’optimiser ces dispositifs avant de lancer de nouvelles aides, comme le préconise l’Institut Montaigne dans sa note.

Ces différentes propositions doivent se lire dans l’optique de la massification des aides à la rénovation, afin d’en assurer l’accès à davantage de publics.

Il y a par ailleurs un enjeu fort de simplification afin de donner accès à ces aides au plus grand nombre - ce qui passe également par un environnement réglementaire stable pour éviter la confusion résultant de la multiplication des dispositifs. Il pourrait alors être intéressant de mettre en place un guichet unique facilitant la demande et la perception des aides. En effet, la stagnation du nombre de travaux de rénovation énergétique aidés entre 2016 et 2019 montre les limites que génère le manque de clarté de cette politique. Au-delà des aspects bénéfiques de la massification des aides, la question du poids que représenteront les incitations à la rénovation pour les finances publiques reste ouverte.

Si la question du logement a progressivement émergé dans le débat présidentiel depuis le début de l’année, il ne fait pas l’objet d’une attention suffisante pour espérer répondre à court-terme aux enjeux fondamentaux que la thématique soulève. Derrière la politique de logement, on retrouve les grandes questions relatives à nos choix de société - qu’il s’agisse de cohésion sociale, d’aménagement et de rééquilibrage du territoire, entre zones denses et moins attractives, ou de transition environnementale. Face aux besoins importants de construction, la France est dorénavant à l’heure du choix. Elle doit parvenir à construire davantage, en utilisant moins d’espaces, sobriété foncière oblige, et en consommant moins de ressources - sans pour autant provoquer une explosion des dépenses publiques, ni peser excessivement sur le budget des ménages.

Copyright : Valery HACHE / AFP