Modernisation de la fiscalité locale : faire les bons choix

Alors que le premier Ministre vient de charger le Comité des finances locales (CFL), présidé par André Laignel, d'une mission sur la remise à plat et la modernisation de la fiscalité des collectivités, il nous semble important de rappeler ici les principales conclusions que l'Institut Montaigne et l'Institut de l'entreprise ont tirées de l'analyse de la fiscalité locale dans leur rapport conjoint Mettre enfin la fiscalité au service de la croissance, publié en septembre 2013.

Trois axes de réflexion et de propositions ont été soumis par Jean Marc Ayrault au CFL :

- la simplification de l'architecture des impositions, redevances et taxes locales, dans un souci de meilleure lisibilité,
- l'éventualité d'une refonte du système des exonérations et dégrèvements,
- les derniers ajustements consécutifs à la réforme de la taxe professionnelle.

Ces objectifs ne sont pas condamnables en soi tant il est vrai que la complexité de la fiscalité locale nuit fortement à son efficacité et à l’équité ressentie par les contribuables. Néanmoins, la mission assignée au CFL ne nous semble pas répondre aux deux enjeux principaux de la fiscalité locale.

La première question, fondamentale, est celle de la nécessaire clarification des compétences, véritable serpent de mer du débat public, tant l’organisation territoriale française est aujourd’hui devenue inextricable et dans le même temps intouchable. La décentralisation devait reposer sur un partage clair des obligations entre l’État et les collectivités locales – aussi bien du point de vue des dépenses que des recettes – et accroître ainsi la responsabilité des élus vis-à-vis des citoyens. En réalité, elle a constitué un terreau favorable au développement de comportements opportunistes et à l’investissement de nombreux champs de compétences non obligatoires, prenant appui sur le principe de libre-administration. En ce sens, le retour de la clause de compétence générale et la suppression du conseiller territorial à l’hiver 2012 constituent des signaux négatifs. C’est en réalité dans l’autre direction qu’il est indispensable d’avancer :

- l’interdiction des financements croisés doit permettre d’instaurer un système fiscal plus transparent et plus responsable ;
- la clause de compétence générale doit être radicalement revue et sans doute supprimée ;
- le fait métropolitain doit l’emporter sur l’organisation juridique actuelle, ce qui supposerait la suppression de certains départements, particulièrement en zone urbaine.

En second lieu, il ne faudrait pas attendre des ajustements de recettes qu’ils viennent régler des questions relatives au niveau des dépenses. Après avoir épuisé nombre de leviers fiscaux, et face au constat inévitable de la raréfaction des ressources, il devient inévitable pour les collectivités de s’engager dans la maîtrise de leurs dépenses. Alors que jusqu’à présent l’augmentation des taxes semblait la seule réponse à celle de la dépense locale, il s’agit d’inverser cette logique. A cette fin, il est impératif de clarifier la question des conséquences des transferts des compétences sur la gestion et les finances des collectivités. Les analyses portant sur les dépenses de personnel montrent ainsi qu’en dehors même des processus liés au transfert des compétences, les collectivités territoriales ont créé de plus de 35 000 emplois d’agents publics locaux par an depuis 1990, hors transferts de compétences.

Au-delà, le constat de la divergence entre le dynamisme de la dépense sociale et celui des ressources des départements ne peut rester sans réponse. En l’absence de solutions de financement du manque à gagner des départements, la refonte des dispositifs de prestations sociales mérite d’être explorée. On pourrait ainsi imaginer que les départements modulent le niveau des prestations sociales, alors que le coût de la vie diffère largement d’un département à l’autre. La question n’est donc plus de trouver de nouvelles recettes, mais de revisiter de manière ambitieuse la pertinence et l’efficacité des dépenses.