L’Europe à plusieurs vitesses : un horizon possible ?

En marge du Sommet de la Valette, le vendredi 3 février, la chancelière Angela Merkel a évoqué la possibilité d'une Union européenne à plusieurs vitesses. Trois questions à Morgan Guérin, spécialiste de ces enjeux à l'Institut Montaigne.

Que signifie l'expression "une Europe à plusieurs vitesses" et quelle réalité peut-elle recouvrir ?

L’idée d’une Europe "à plusieurs vitesses" ne date pas d’hier. Certains utilisent également les expressions d’Europe "à la carte" ou "à géométrie variable". Il s’agit d’envisager la possibilité pour certains États membres de partager davantage leurs compétences à un niveau européen, sans que cette nouvelle intégration ne s’impose aux 28 États membres.

Deux raisons peuvent expliquer le retour de ce thème sur le devant de la scène. D’abord, de nombreux États membres et dirigeants politiques considèrent que les institutions sont, dans leur état actuel, incomplètes et ne permettent pas de mener de politiques efficaces. Ensuite, les désaccords entre États membres sur les grandes orientations stratégiques de l’Union européenne (UE) compliquent la prise de décision, notamment lorsque l’unanimité est nécessaire.

L’idée d’une Europe à plusieurs vitesses consisterait donc à permettre à des groupes d’États qui le souhaitent de continuer leur intégration tout en permettant à ceux qui ne le souhaitent pas de continuer à être membre de l’UE. Les politiques de défense et d’énergie pourraient être celles pour lesquelles une telle intégration différenciée verrait le jour au cours des prochaines années.

A La Valette, François Hollande a également fait sienne l’idée d’une différenciation entre les États membres. Toutefois, il a souhaité exprimer son opposition à une UE "tiroir-caisse" ou "self-service" dans laquelle l’engagement européen des États membres se limiterait à une vision utilitariste.

Enfin, le projet d’une Europe à plusieurs vitesses est également critiqué de par la complexité qu’elle pourrait ajouter à l’UE et la perte de lisibilité que cela engendrerait pour les opinions publiques européennes. L’équation à laquelle souhaitent répondre les États membres est donc loin d’être simple. 

Certains utilisent également l’expression d’une "Europe à deux vitesses". Parle-t-on de la même chose ?

Une "Europe à deux vitesses" consisterait en un noyau dur, la zone euro et ses dix-neuf États membres, et un second cercle constitué par l’UE dans son ensemble. La création d’une monnaie unique a été une étape décisive et lourde de conséquence dans le processus d’intégration politique des pays européens. Toutefois, il semble que l’affectio societatis entre États européens qui existait lors de la signature du traité de Maastricht a considérablement diminué. En l’état actuel, il paraît peu probable que les États membres de la zone euro tombent d’accord sur les termes d’un traité centralisant davantage les politiques budgétaires et fiscales. De plus, deux des plus importantes économies de l’Union, la Pologne et la Suède, ne sont pas dans la zone euro.

Le Brexit contribue-t-il à raviver ce débat ?

Le départ du Royaume-Uni de l’UE relance ce débat à plusieurs titres. Il est intéressant de se rappeler que lors du Conseil européen des 18 et 19 février derniers, consacré au futur référendum britannique, les chefs d’État et de gouvernement des États membres avaient longuement débattu de ce point.

Bien que le vote britannique en faveur du Brexit ait rendu caduques les conclusions de ce Conseil, les États membres avaient reconnu à cette occasion que les traités européens "permettent aux différents États membres d’emprunter différentes voies d’intégration, en laissant aller de l’avant ceux qui souhaitent approfondir l’intégration, tout en respectant les droits de ceux qui ne veulent pas suivre cette voie." A l’époque, cette disposition avait pour but de donner au premier ministre britannique David Cameron suffisamment d’arguments pour défendre le Bremain lors du référendum du 23 juin dernier.

A présent que la sortie du Royaume-Uni de l’UE et de son union douanière paraît inéluctable, l’idée d’un troisième cercle refait son apparition. Ce cercle aurait vocation à proposer un statut unique pour les pays non membres de l’UE souhaitant conserver des liens forts avec l’Union et son marché intérieur.

Actuellement, l’Espace économique européen, qui comprend les 28 ainsi que la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein, constitue une forme d’embryon de ce troisième cercle. Durant la campagne du Brexit, de nombreux commentateurs au Royaume-Uni et sur le continent avaient émis la possibilité pour Londres de rejoindre ce groupe. Néanmoins, les récentes déclarations de Theresa May ainsi que le livre blanc publié par le gouvernement britannique indiquent que Londres souhaite négocier avec l’UE un accord commercial bilatéral ad hoc et ne pas adopter un statut préexistant.

Enfin, le contexte politique intérieur turc incite certains commentateurs et think tanks bruxellois à considérer qu’un troisième cercle pourrait être utile pour conserver la Turquie dans le giron européen, sans pour autant que le pays ne rejoigne l’UE.

Pour aller plus loin :

Quelle politique étrangère pour le Royaume-Uni ?

La jeunesse : clé de la reconstruction de l'Union européenne ?

Hard Brexit : analyse du discours de Theresa May par Ramon Fernandez