La décentralisation, de la commémoration à l’analyse

Alors que nous fêtons aujourd'hui l’anniversaire de la loi du 2 mars 1982 portant droits et libertés des communes, des départements et des régions, pourquoi se contenter de commémorer cet événement en convoquant les ténors de l’époque de colloque en colloque ? La loi de 1982 se traduit par la liberté de décision donnée aux collectivités locales et la fin de la tutelle du préfet. Mais, bien loin des clichés, la décentralisation n’est pas seulement l’œuvre d’un moment ni d’un camp, celui de la gauche victorieuse de 1981, mais un processus évolutif, empruntant tantôt à la droite, tantôt à la gauche. Une perspective contemporaine est donc nécessaire pour éclairer les méandres de ce phénomène français.

• 1982 : un aboutissement

Dans les années qui précèdent la "révolution" de 1982, la décentralisation est revendiquée par les deux camps. Mais c’est en réalité le gouvernement de Raymond Barre qui instaure en 1979 pour chaque commune une dotation globale de fonctionnement (DGF) pour ses dépenses courantes, c’est-à-dire libre d’emploi. Un an plus tard, en 1980, les collectivités peuvent voter librement les taux de leurs impôts locaux. Lorsque Gaston Defferre, ministre de l’intérieur et de la décentralisation, fort de son pragmatisme et de sa longue expérience d’élu local, pose en 1981 le principe de la liberté locale a priori pour les collectivités locales, la quasi-totalité de leurs recettes est déjà libre d’emploi. Avec la fin des tutelles, la locomotive de la décentralisation est lancée et les nombreux autres wagons, notamment de compétences transférées, suivront. Alors qu’elle s’était opposée fermement à la loi du 2 mars au Parlement, la droite remporte les élections cantonales quelques semaines plus tard et s’empare ainsi des nouveaux exécutifs départementaux et régionaux.

C’est qu’en réalité, la décentralisation est avant tout une idée d’opposition, une opposition au pouvoir central. Très anciennes, les libertés locales remontent au Moyen-Age et, durant des siècles, monarques, empereurs et gouvernants n’auront de cesse de chercher à établir un pouvoir centralisé. La Révolution de 1789 découpe le territoire de façon rationnelle et préfère "quatre-vingt petits roquets à quinze gros chiens loups". On aura reconnu les départements sous cette image de "petits roquets" et les provinces dans les chiens-loups. Au XIX° siècle, la décentralisation est plutôt ancrée à droite, avec des débats conduits par les orléanistes. Ceux-ci ont permis une timide avancée, sous la forme des lois de 1831 et 1833 pour les communes et les départements. A la fin du XIX° siècle, la gauche républicaine fait le pari de la démocratie locale en introduisant une disposition majeure : "le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune". Avec cette loi, la République entre concrètement au village.

• Les lignes de force, 30 ans après

Si la loi de 1982 est quasiment muette sur les communes et l’intercommunalité, qu’est ce qui a changé en trente ans, dans les territoires ? Les communes constituent toujours un point d’ancrage de la République, car elles incarnent une réelle proximité humaine, grâce aux élus locaux, dans nos sociétés ouvertes, désenchantées et désacralisées. Le département prend en charge les populations fragiles même s’il n’est pas toujours clairement identifié ainsi. Quant à l’intercommunalité, elle est hétérogène et ne forme d’ailleurs même pas une catégorie de collectivité territoriale.

Quoique l’on veuille bien dire et écrire, la région, elle, ne décolle pas vraiment. Tout se passe comme si les régions étaient en permanence à la recherche d’une légitimité perdue à la Révolution que l’élévation au statut de collectivité territoriale n’a pas vraiment permis de regagner. Dans ces conditions, les querelles partisanes, comme en 1992, avec toutes les régions à droite sauf une, ou comme la situation symétrique de 2004, ne devraient pas donner trop d’illusion en cas d’alternance prochaine. Car l’Etat, du fait de sa situation financière, n’est pas en mesure de faire de quelconque "cadeau" aux régions.

Aujourd’hui, les collectivités locales sont confrontées à un immense défi pour leurs activités de tous les jours : la crise économique prolongée, conjuguée aux déficits des finances publiques, va se traduire par un resserrement de la dépense publique prise dans son ensemble dans les prochaines années. Cela suppose d’abandonner les réflexes du "toujours plus" de dépenses publiques. Et ce n’est pas en invoquant un énième "nouvel acte de la décentralisation" que l’on s’en sortira.

• La République des territoires

La décentralisation n'est pas une fin en elle-même, même si les collectivités impulsent aujourd’hui la vie économique dans les territoires, notamment celle du "quarteron" : individu à quatre dimensions que nous sommes tous, tour à tour contribuable, usager, citoyen et, pour 2012, électeur au niveau national. Ce quarteron sera une des cibles électorales pour celles et ceux qui discourront sur une décentralisation rénovée et modernisée.

Mais une divergence croissante s’observe parmi les gouvernements locaux en France. Cette différenciation territoriale progresse de façon à la fois plus subtile et surtout plus souple que ce que le législateur s’efforce de prévoir à chaque étape de la décentralisation : ici, les compétences transport seront mises en réseau, là ce sera l’enseignement et ailleurs un peu de politique économique. Ceci redonne vigueur à l’idée du regroupement intercommunal tel qu’il était conçu à la fin du XIX° siècle, à savoir avec souplesse et refus des regroupements autoritaires. Une piste s’ouvre donc quant à la façon de conduire la réforme territoriale dans les prochaines années, en mettant fin à l’émiettement des structures, à travers les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles, les pôles métropolitains et autres syndicats.

La loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales a vu le jour. Au nom de la rationalisation des structures, les futurs conseillers territoriaux sont appelés à remplacer, en 2014, les conseillers généraux et les conseillers régionaux, selon des modalités encore incomplètement définies, pour ce qui est du mode de scrutin. Mais l’opposition s’est fait fort de revenir sur ce point controversé de la réforme, en cas d’alternance, alors que la majorité actuelle – et c’est un euphémisme – n’a pas montré un grand enthousiasme à mettre en place le conseiller territorial.

Démarche inscrite dans le temps, la décentralisation a donc été conçue en France comme un processus de modernisation de l'action publique et d'approfondissement de la démocratie. Or, il est un constat partagé par tous les acteurs : il touche à un système territorial complexe, illisible et coûteux. Prise dans son ensemble, une réforme territoriale doit se donner comme objectifs de clarifier le système, d’en simplifier et d’en rationaliser le fonctionnement. Pour cette République des territoires renouvelée, des idées existent depuis longtemps : dès l’élaboration de la Constitution de 1848, Félicité de Lamennais, dont la vie ne se résume pas à ses débats avec Rome, proposait que l’on s’occupât d’abord des pouvoirs locaux avant de définir l’organisation du pouvoir central. La République des territoires gagnerait à s’en inspirer, mais le sait-on assez à Paris ?

Jean-Luc Bœuf,
ancien directeur général des services en ville, en département et en région,
expert associé à l’Institut Montaigne.

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