Iran – comment reprendre la négociation après le départ de l’administration Trump ?

L’administration Trump a sans doute dans sa manche d’autres bombes à retardement de ce genre (exemple : contrat d’armement gigantesque avec les Émirats arabes unis, comportant la vente de 50 avions F-35). Il faudra aux décideurs iraniens et à leur proxies un grand sang-froid pour éviter de faciliter la manœuvre des Trumpistes sur le départ. 

Ajoutons que nous serions dans le pire scénario si un conflit régional déclenché dans les dernières semaines, ne serait-ce qu’à la suite d’erreurs de calcul, servait de prétexte supplémentaire pour s’accrocher au pouvoir à une administration qui continue à ce stade à nier sa défaite et à soutenir la fiction d’une fraude électorale massive. 

Comment l’administration Biden peut-elle renouer avec l’Iran ? 

On sait qu’une fois M. Biden installé à la Maison-Blanche, le processus de mise en place d’une nouvelle administration prendra beaucoup de temps. Les délais habituels risquent d’être encore plus longs cette fois du fait de la polarisation au Congrès et du chaos bureaucratique que laisse derrière elle l’administration Trump.

Il est vraisemblable cependant que des décisions sur l’Iran feront partie des premiers "signaux forts" qu’adressera le nouveau gouvernement américain sur le plan international, au même titre que le retour de l’Amérique dans l’Organisation mondiale de la santé ou dans l’Accord de Paris sur le climat. De nombreux spécialistes du dossier, ayant œuvré au JCPOA sous Obama, entourent le président-élu. Sur le papier d’ailleurs, la réintégration des Américains dans l’accord nucléaire apparaît simple : il appartient aux États-Unis de lever les sanctions édictées sous Trump et aux Iraniens de revenir à une application stricte de leurs obligations, dont ils se sont affranchis depuis plus d’un an. C’est la formule dite "compliance for compliance". 

Dans la réalité, la manœuvre risque au contraire de se heurter à un certain nombre de difficultés. Par exemple, les Américains ne peuvent pas faire mouvement s’ils n’ont pas la garantie que les Iraniens entendent bien réduire leur stock d’uranium enrichi, démolir à nouveau leurs centrifugeuses excédentaires, etc. De surcroît, comment prendre en compte certains progrès irréversibles accomplis par les Iraniens, en matière de recherche et développement par exemple ? Quel effet aura la levée ou dans un premier temps l’atténuation des sanctions dans la mesure où il sera très difficile de persuader les grandes entreprises occidentales, échaudées par les zigzags américains, de se réengager ? Et, de ce fait, comment les Iraniens ne pourraient-ils craindre de ne jamais obtenir en réalité les avantages économiques d’un deal avec l’Amérique ? En revenant sur les avancées de leur programme nucléaire, ne prendraient-ils pas le risque de renoncer à la proie pour l’ombre ? 

Toutes ces questions supposent pour être traitées une ingénierie diplomatique de haut calibre. Avec l’aide des autres signataires du JCPOA (les trois Européens – Allemagne, France, Royaume-Uni –, mais aussi la Chine et la Russie), elles peuvent toutefois trouver des réponses. Cela passe par une entente sur le "séquençage" des mesures qui seraient prises de part et d’autre, travail qui peut être fait au sein de la Commission du JCPOA. Un signe encourageant est qu’après avoir paru traîner les pieds (multipliant les conditions à l’idée de "compliance for compliance"), des experts à titre personnel, puis le Ministre Zarif à titre officiel ont indiqué que l’Iran saurait se mettre en conformité si les Américains le faisaient de leur côté. 

Un environnement politique contraignant 

Reste l’environnement politique du retour éventuel des États-Unis dans le dossier iranien, dont il faut reconnaître le caractère particulièrement contraignant.

À Téhéran, tout est suspendu aux décisions du Guide suprême. De nouvelles élections présidentielles auront lieu en juin. Elles amèneront à la tête de l’État un gouvernement dit "conservateur" (l’actuelle administration de M. Rouhani étant réputée "réformiste"). On peut craindre que le Guide n’autorise pas l’administration actuelle, familière des équipes d’Obama, à négocier, ou que l’administration d’après juin remette en cause ce qui aurait été obtenu. Ultimement, y aura-t-il autour du Guide, des personnalités en qui il a confiance (donc par hypothèse des hard liners), qui plaideront qu’en l’état de l’économie du pays, il serait irresponsable de ne pas chercher un ballon d’oxygène du côté occidental ? Que seul lui-même peut accomplir ce choix historique ? Que les promesses de coopération avec la Chine, à supposer qu’elles ne soient pas illusoires, ne se réaliseront qu’à long terme et peuvent se révéler plus dangereuses pour l’indépendance de la République islamique qu’un nouvel arrangement avec les Occidentaux ? 

Un autre facteur de complexité tient à l’approche américaine. Les États-Unis ont tiré de l’expérience du JCPOA la conclusion qu’un accord avec l’Iran sur le nucléaire ne suffit pas. Comme l’avait d’ailleurs proposé le Président Macron, l’administration Démocrate voudra compléter le JCPOA par un volet régional et un accord sur l’après-JCPOA (prolongeant le gel des activités nucléaires iraniennes). M. Biden a apparemment compris (cela reste à confirmer) qu’il faut là aussi procéder par étapes : d’abord ressusciter le JCPOA et ensuite aborder les autres questions. Cependant, les Iraniens savent que s’ils acceptent la première étape, celle du JCPOA, ils se trouveront confrontés à des demandes sur les autres sujets, dont la question de leur programme de missiles balistiques, qu’ils considèrent comme non négociable.

Vers un grand bargain ? 

Il serait utile qu’entre les Iraniens et des interlocuteurs étrangers compétents, peut-être d’abord dans des circuits non-officiels, s’engage rapidement une discussion de fond sur l’ensemble de ces problèmes, prenant en compte toutes leurs dimensions. Il faut bien comprendre par exemple qu’un accord trop limité ne bénéficiera pas d’une base politique, ni même juridique (endossement par le Sénat), à Washington. C’était là, rétrospectivement, la faiblesse principale du JCPOA, condamné par les Républicains et seulement faiblement soutenu par les Démocrates. 

Dans le même ordre d’idée, il est évident que du côté iranien la dimension économique, si importante soit-elle, n’est qu’une dimension parmi d’autres. On a pu penser à un moment donné qu’au moins pour le courant "modéré", l’enjeu du JCPOA était aussi à Téhéran la "normalisation" des relations du pays avec l’extérieur. Qu’en est-il aujourd’hui ?

Et qu’en est-il de la situation stratégique de l’Iran, après notamment la normalisation entre certains pays arabes et Israël, encore illustrée ce week-end par le voyage du Premier Ministre israélien en Arabie saoudite ? Vu de Téhéran, la perception n’est-elle pas que, potentiellement au moins, les moyens d’agression (avions et autres) de l’État hébreu se sont dangereusement rapprochés du territoire iranien ? Quelle est la réponse optimale à cette nouvelle menace ? Est-ce d’exploiter le retrait programmé des forces américaines d’Afghanistan et d’Irak ? Mais la "stratégie de la tension" n’est elle pas le moyen le plus sûr justement de convaincre les États-Unis de ne pas abandonner la région ? 

On ne donne ici qu’un aperçu de ce que nous avons appelé "l’environnement politique" (mais aussi stratégique) d’une relance possible des négociations avec l’Iran. Ce qui frappe, c’est l’extraordinaire complexité des problèmes soulevés. Il est à craindre que la future administration américaine, une fois les premiers gestes accomplis, n’aura pas la détermination ou la liberté d’esprit (ayant tant de défis, d’abord internes, à relever) de les traiter sur la durée. Pourtant, on serait tenté d’offrir cette conclusion : face justement à l’immense complexité du dossier iranien, plus que jamais clef pour la paix au Proche-Orient, et donc de la possibilité pour les Américains de se désengager, c’est un "grand bargain" avec l’Iran que les États-Unis devraient viser. Tout en commençant par un simple retour au statu quo sur le nucléaire, ils auraient intérêt à afficher dès le départ cette intention.

On rejoint sur ce point l’analyse d'une observatrice de l’Atlantic Council, Barbara Salvin, dans son dernier article pour Foreign Policy. Un accord global avec Washington n’est-il pas aussi finalement ce qui peut permettre à la République islamique, non seulement de retrouver sa souveraineté économique, mais aussi de valoriser ses gains régionaux tout en sortant d’une situation de confrontation permanente ? 

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