Fusion impôt sur le revenu/CSG : une fausse bonne idée ?

Alors que le Premier ministre Jean-Marc Ayrault vient de lancer l'idée d'une remise à plat de notre système fiscal, avec comme mesure emblématique, qui faisait partie des promesses de campagne du candidat Hollande, la fusion IR-CSG, nous souhaitons revenir ici sur les raisons pour lesquelles cette fusion doit être écartée. Outre la complexité de la mise en ?uvre d'une telle fusion, ses conséquences pour les finances publiques nous semblent mal mesurées. Nous reprenons les principales idées du chapitre "Impôt sur le revenu et CSG" du rapport Mettre enfin la fiscalité au service de la croissance, publié par l'Institut Montaigne et l'Institut de l'entreprise en septembre 2013.

Rappelons tout d’abord quelques caractéristiques de ces deux impôts. Contrairement à une idée reçue, c’est désormais la contribution sociale généralisée (CSG) qui constitue le principal impôt en France avec un produit de 87 Mds€ en 2011, loin devant l’impôt sur le revenu (IRPP) est de seulement 51 Mds€.

L’impôt sur le revenu est fortement concentré sur les hauts revenus puisque les 2 % de foyers fiscaux les plus aisés ont acquitté en 2011, 39 % du produit de l’impôt. Ce phénomène a été accentué par le cycle de hausse qui, depuis 2011, s’est concentré sur les hauts revenus (imposition au barème des revenus du capital ; création d’une tranche supplémentaire à 45 % notamment). La CSG, créée en 1991 a, quant à elle, permis d’élargir l’assiette du financement de la protection sociale et évité de le faire supporter aux seuls revenus d’activité. Aujourd’hui, la CSG compte de multiples taux en fonction des revenus imposables, ce qui a accru sa complexité. Elle reste néanmoins un impôt à fort rendement.

En elle-même, la fusion entre l’IR et la CSG n’est qu’un outil au service d’un objectif de politique fiscale. Or, la fusion peut répondre à des objectifs très différents :

- "familialiser" la CSG : cet objectif vise à faire de la CSG un instrument de redistribution horizontale, pour minorer la CSG des ménages avec enfants et majorer celle des ménages sans enfants. Cette proposition a par exemple été avancée dans un rapport du Conseil d’analyse économique en 2005^[1] ; - supprimer les niches fiscales de l’impôt sur le revenu, par la fusion avec la CSG et la création un nouvel impôt sur le revenu progressif, individualisé, avec des taux moyens au lieu de taux marginaux et sans dépenses fiscales. Cette proposition a notamment été avancée dans l’ouvrage Pour une révolution fiscale de Thomas Piketty, Emmanuel Saez et Camille Landais en 2011 ;
- introduire de la progressivité dans la CSG : ce dernier objectif vise avant tout à transformer la CSG d’un impôt forfaitaire en impôt progressif, en appliquant différent taux en fonction des revenus.

Tout projet de fusion doit donc clairement énoncer l’objectif qu’il vise, car il en résultera des transferts d’imposition importants entre ménages.

Des modalités complexes de mise en œuvre
Les modalités de mise en œuvre de la fusion entraîneraient de nombreuses difficultés dont les deux principales sont la détermination des modalités de recouvrement d’une part, et l’affectation du nouvel impôt, d’autre part.

La fusion entre les deux impôts générerait tout d’abord une certaine complexité, notamment s’il est choisi de le prélever à la source comme la CSG. Cela impliquerait que les employeurs disposent d’information sur les autres revenus de leurs salariés, ne serait-ce que la connaissance de leur taux moyen d’imposition.

L’affectation de cet impôt serait également un point délicat à régler : la CSG est aujourd’hui affectée au budget de la sécurité sociale et l’impôt sur le revenu au budget de l’Etat. Un nouvel impôt sur le revenu fusionné devrait en principe abonder le budget de l’Etat en application du principe d’universalité budgétaire, et celui-ci pourrait en rétrocéder une partie aux organismes de sécurité sociale sous forme de subventions budgétaires. Toutefois, ce schéma poserait la question de la place et de la légitimité des partenaires sociaux à gérer un système social financé par l’impôt et dont les prestations sont de plus en plus universelles et non assurantielles, c’est-à-dire qu’elles bénéficient à tous les résidents français et non aux seuls salariés.

Des conséquences mal mesurées
La fusion de l’IR et de la CSG entraînerait nécessairement une forte redistribution verticale et / ou horizontale compte tenu de la nature très différente de ces deux prélèvements obligatoires. Or, ces effets pourraient être massifs compte tenu du poids de la CSG dont les recettes sont 1,5 fois supérieures à celles de l’IR.

Ainsi, un abattement à la base ou une réduction de plusieurs points CSG pour les ménages aux revenus modestes et moyens impliquerait un report massif d’imposition vers les catégories plus favorisées, qui ont déjà été lourdement mises à contribution par les hausses successives d’IR votées depuis 2011. On peut rappeler que la mise en place d’une tranche d’imposition à 45 % par part au-delà de 150 000 € ne doit rapporter "que" 320 millions d’euros, alors qu’une baisse de CSG sur les ménages plus modestes représenterait un transfert d’imposition de plusieurs milliards d’euros. Les risques d’exil fiscal ou de désincitation à l’investissement seraient fortement accrus par l’atteinte de taux d’imposition sans équivalent dans les pays développés.

Un risque considérable pour les finances publiques
Au total, les risques de la fusion ne doivent pas être occultés : en dépit d’une relative complexification depuis les années 2000, la CSG reste un bon impôt. Indolore pour les contribuables (même si elle pèse sur le coût du travail), elle bénéficie d’une assiette très large et de taux bas.

La fusion avec l’IRPP entraînerait probablement l’introduction d’au moins une partie des niches fiscales dans le calcul de la CSG ce qui pourrait in fine réduire le rendement global de l’imposition des revenus. En effet, la pression serait très forte pour maintenir certains dispositifs dérogatoires dans le cadre d’un nouvel impôt fusionné, par exemple pour les dons aux associations ou les exonérations liées à l’outre-mer.

Or, alors que le déficit public devrait rester supérieur à 4 % du PIB en 2013, notamment parce que les rentrées impôts sont inférieures aux prévisions, il serait dangereux de fragiliser davantage les recettes fiscales.