Brexit : on peut passer aux choses sérieuses maintenant ?

Le rapport conjoint de l’Union européenne et du Royaume-Uni, révélé le matin du 8 décembre par Theresa May et Jean-Claude Juncker, commence par un sobre avertissement "tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout, il n’y a pas d’accord". Il est cependant clair que les positions ont suffisamment bougé pour qu’un accord de séparation soit possible : la partie britannique s’est finalement inclinée devant la réalité non négociable des Traités, et a accepté à peu près telles quelles les positions de la Commission européenne. À moins d’un coup de Trafalgar, l’accord devrait être entériné par les chefs d’Etat de l’Union lors du sommet du 15 décembre. Dix-huit mois après le référendum, il était grand temps et l’on ne peut que déplorer le temps perdu jusque-là en raison des illusions créées par une campagne du Brexit menée à coup de chiffres fantaisistes, voire mensongers.

Les négociations sur l’avenir des relations entre l’Union et le Royaume-Uni vont donc commencer dès les premiers jours de 2018. Leur complexité sera telle qu’il est impossible qu’elles soient achevées à l’échéance prévue pour le retrait du pays, fin mai 2019, soit deux ans après l’invocation de l’article 50 par le Premier ministre britannique. Le compromis du 8 décembre contient déjà une clause de prolongation de près de deux ans, période durant laquelle la sortie du Royaume-Uni resterait purement formelle, les lois et règlements de l’UE continuant à s‘appliquer, y compris le recours à la Cour européenne de justice (CEJ), et la contribution au budget de l’Union. Preuve si l’en est qu’il ne reste strictement rien des prétentions de Brexiters comme Boris Johnson ou Nigel Farage, ce qui explique la colère de ce dernier et rend sujette à caution l’acceptation de l’accord par le précédent et ses collègues du cabinet Michael Gove ou David Davis.

Deux points d’accord solides et un accord de façade sur l’Irlande

Avant de dessiner ce que pourrait être la seconde phase des négociations, un mot des trois points essentiels de l’accord de séparation, dont l’un empiète d’ailleurs sur la phase suivante.

• Primo, les droits spécifiés par les Traités des quelques trois millions de citoyens de l’Union résidant et/ou travaillant au Royaume-Uni, ainsi que de leurs conjoints et enfants, seront respectés par l’administration et les tribunaux britanniques, avec recours possible auprès de la CEJ pendant huit ans après leur départ. De même, les droits des citoyens britanniques résidant dans l’Union seront respectés selon la règle de réciprocité, point qui n’avait jamais fait de difficultés, alors qu’inversement, l’administration britannique avait déjà engagé des procédures de déportation pour les conjoints de certains citoyens de l’UE. Le bénéfice de l’accord demandera néanmoins un enregistrement administratif dont le document dit qu’il sera simplifié et gratuit…
• Secundo, le Royaume-Uni s’engage à honorer ses engagements budgétaires, tels que listés dans le cadre budgétaire pluri-annuel 2014-2020, jusqu’au 31 décembre 2020 et au-delà, pour les programmes encore en cours - les si fameux "reste à liquider". En bref, le Royaume-Uni s’est aligné sur les propositions de la Commission, et les deux parties ont laissé à de futures négociations le détail des transferts monétaires dans les deux sens, ainsi que leur calendrier. Les diverses estimations faites, aussi bien à Londres qu’à Bruxelles, convergent autour d’un coût net de l’ordre de 50 milliards d’euros pour le Royaume-Uni. Ce montant serait étalé sur une période à préciser, celle de 12 ans choisie pour le remboursement de la part du capital de la Banque européenne d’investissement détenu par ce dernier, donnant une idée des durées envisagées. 
• Tertio, les deux parties se sont accordées sur un cadre flou concernant la frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande. Le principe de base en est le respect de l’accord du Vendredi Saint conclu en 1998, qui mit fin aux affrontements confessionnels en Ulster. Le Royaume-Uni s’engage à ne pas ériger de frontière "dure" entre le nord et le sud de l’île, à ne pas introduire de barrière règlementaire qui nuirait aux relations économiques entre les deux parties, et à respecter strictement les règles du marché unique et de l’union douanière qui sous-tendent l’accord du Vendredi Saint. Ce dernier point est valable même en cas d’échec des futures négociations commerciales avec l’UE. Mais dans le même temps, le Royaume-Uni rappelle son engagement à préserver l’intégrité de son propre marché intérieur, celui-ci incluant par définition l’Irlande du Nord. Tout ceci est donc contradictoire mais comme il faudra bien qu’une frontière entre l’Union et le Royaume-Uni passe quelque part, l’accord du 8 décembre consiste à affirmer des principes, et à laisser à la négociation ultérieure le soin de trancher ce véritable nœud gordien (1).

Les négociations sur la relation entre l’Union et le Royaume-Uni après le départ de ce dernier comporteront plusieurs dimensions, les relations économiques constituant la plus importante et la plus complexe. Citons-en pourtant deux qui ne sont pas directement économiques mais dont l’importance stratégique est évidente : sécurité et défense, d’une part, coopération scientifique, d’autre part. Comme le poids militaire et scientifique du Royaume-Uni dépasse largement son strict poids économique, il devrait être dans l’intérêt de tous de préserver, voire d’approfondir les relations dans ces deux domaines. Celles-ci ne relèvent d’ailleurs pas nécessairement du cadre multilatéral UE-Royaume-Uni mais peuvent aussi être bilatérales – franco-britanniques en matière de défense par exemple - ou s’insérer dans un cadre plus large que l’Union, comme c’est le cas du Conseil européen de la recherche, qui ne limite pas l’attribution de ses bourses aux seuls chercheurs européens.   

Dures réalités : le Royaume-Uni a peu de pouvoir de négociation et il n’y aura pas d’accord en 2020

Revenons aux relations économiques. La dure réalité de la négociation est que toute entrave aux échanges entraînera une perte de richesse pour les deux parties, mais que celle-ci sera de trois à dix fois plus importante pour le Royaume-Uni que pour l’Union, selon les diverses estimations disponibles (2). Dans ces conditions, l’incitation à chercher le meilleur compromis possible, qui limiterait les pertes conjointes des deux parties, sera faible côté Union, et le pouvoir de négociation du Royaume-Uni fort limité. La raison de fond est connue depuis longtemps : les exportations de biens et services du Royaume-Uni vers l’Union génèrent environ sept fois plus de revenu par unité de PIB pour le Royaume que ce n’est le cas dans l’autre sens.

Le but officiellement recherché par les Britanniques est de sortir du marché unique et même de l’union douanière, de façon à recouvrer leur liberté en matière de commerce, de normes et de règlementation, puis de négocier un accord de libre-échange avantageux avec l’Union. Étant entendu, comme l’indique l’accord du 8 décembre, que la sortie ne serait effective qu’après 2020, de façon à laisser du temps aux négociateurs. Tout le problème sera de s’accorder sur ce que veut dire "avantageux". Coté Union, on martèle qu’il ne peut y avoir d’accès intégral au marché unique, pour les biens et services seulement si les deux autres libertés de circulation - les capitaux et les hommes - sont respectées. Ce qui exclut d’avance cette option, puisque c’est sur le contrôle de l’immigration que s’est joué le referendum. Il faudra donc négocier bien par bien, service par service, réglementation par réglementation, tout en respectant les contraintes de l’Organisation mondiale du commerce… Les expériences récentes, comme celle de l’accord de libre-échange avec le Canada (CETA) qui prit 8 ans, alors que les enjeux étaient bien moindres, rendent très peu probable la possibilité d’un accord avant fin 2020. Le risque d’un "hard Brexit", certes dommageable aux deux parties, mais infiniment plus pour le Royaume-Uni, jouera à nouveau en faveur de l’Union et devrait pousser le Royaume-Uni à négocier dans un premier temps un accord de transition. L’esquisse du 8 décembre en donne une idée : formellement, le Royaume-Uni n’est plus membre de l’Union mais, pratiquement, même après 2020, il continuerait à en accepter les règles essentielles, à l’exception probablement, de la libre circulation des personnes.

Pas trop de difficultés pour les biens ; pour les services, c’est une autre affaire

Alors qu’il était inacceptable pour l’Union de mener en parallèle les négociations sur les clauses de séparation et sur les futures relations, on sera moins inflexible à Bruxelles sur la conduite simultanée d’une négociation sur la transition, et sur l’état final, maintenant que Londres a bu la potion amère de l’accord du 8 décembre.

La négociation sur les échanges de biens ne devrait pas soulever de grosses difficultés, surtout en ce qui concerne les biens manufacturés. Quelques zones de friction sont déjà apparues, comme les droits de pêche et on sait par expérience que l’agriculture est toujours un sujet délicat dans les négociations internationales. Mais, comme les agriculteurs et éleveurs des deux côtés de la Manche ont appris à coexister sans être protégés les uns des autres, on devrait pouvoir parvenir à un accord. En réalité, la principale difficulté sera d’ordre intérieur au Royaume-Uni : comment compenser les généreux subsides de l’UE à ses propres éleveurs et agriculteurs, dont, soit dit en passant, la famille royale se taille la part du lion ? 

En revanche, pour les services, la négociation promet d’être rude. Et par services, il faut bien sûr entendre services financiers : intermédiation financière, accès aux marchés de capitaux et aux marchés dérivés, confection et distribution de produits d’épargne ou encore assurance. Autant est-il raisonnable de penser qu’en matière de produits manufacturés, la puissance économiquement dominante en Europe continentale, l’Allemagne, poussera à préserver les principes du libre-échange, puisque l’exportation de biens est son domaine d’excellence. Autant les réticences seront grandes en matière de services financiers, chaque pays, France bien sûr, mais aussi Allemagne, Pays-Bas et Irlande ayant en tête un scénario de dépeçage de la City de Londres et de partage des dépouilles. Si la logique de ce jeu non-coopératif était suivie, tout le monde serait assuré de perdre, je crains.

Plus de passeport financier, mais quoi à la place ?

La question est cruciale pour le Royaume-Uni, où le secteur financier, s’il ne génère que 7,5 % du PIB britannique, compte pour 13 % des exportations de biens et services, et, selon le consultant Oliver Wyman, obtient un quart de ses revenus en Europe continentale. Mais elle est aussi cruciale pour l’Europe continentale dont la capitale financière est, nolens volens, Londres. C’est bien à Londres que les entreprises européennes trouvent leur financement, grâce aux marchés secondaires des titres de dette en particulier. C’est à Londres également qu’elles peuvent se couvrir contre les risques, de crédit comme de change, grâce aux marchés dérivés. Et pour les plus grandes d’entre elles, Londres leur permet d’être en contact constant avec les investisseurs du monde entier.

Le passeport dont bénéficie l’industrie financière britannique, la plus sophistiquée et cosmopolite d’Europe, ne survivra pas à la scission, même s’il est possible qu’il soit conservé durant la longue période de transition. Une solution coopérative serait que les deux parties acceptent la règle de réciprocité en matière de services financiers ; ce sous la supervision de la Banque centrale européenne (BCE) dans l’Union (et pas seulement dans la zone euro) et de la Banque d’Angleterre outre-Manche. En ce qui concerne les opérations de trading et de couverture en euro, la Banque d’Angleterre devrait accepter le droit de supervision de la BCE, en échange du maintien de l’intégrité des marchés gérés à Londres. La BCE semble ouverte à une telle solution, puisque ses représentants ont expliqué que la question n’était pas d’ordre géographique, mais de responsabilité de supervision.

Difficile à ce stade d’anticiper ce que sera l’accord sur les services financiers. La logique du partage des dépouilles nous conduirait à un mauvais accord, qui renchérirait le coût du capital pour les entreprises de l’Union et les laisserait moins bien couvertes contre les risques. Une négociation sous forte contrainte temporelle encouragerait cette logique. A l’inverse, un accord établi au cours d’une longue période de transition laisserait ses chances à la logique de la minimisation des pertes jointes. Grâce à l’accord du 8 décembre, rien d’irréversible, comme la relocalisation des grandes banques d’investissement américaines, ne se produira à moyen terme. Essentiellement, on a gagné du temps pour aller vers une solution raisonnable, qui n’est pas garantie pour autant.

(1) A ce sujet, Alan Beattie du Financial Times fait justement remarquer qu’une fois le Royaume-Uni hors de l’Union, laisser biens et services s’écouler librement à travers la frontière intra-irlandaise transgresserait une règle d’or de l’OMC - la clause de la nation la plus favorisée - alors même que le Royaume-Uni devra reconstruire sa position au sein de l’OMC, puisqu’il n’y sera plus représenté par l’Union. Par exemple, pour que les gigots d’agneau irlandais continuent à entrer librement en Ulster et donc au Royaume-Uni, il faudrait qu’il en soit de même pour leurs homologues néo-zélandais, ce qui ruinerait les éleveurs britanniques. Pour circonvenir la règle, il faudrait que s’établisse une zone de libre-échange entre Londres et Bruxelles… On tourne en rond !