Assurance-chômage : on change les règles ?

Qui a droit aux allocations-chômage ? Pour quel montant et pour combien de temps ? Aujourd'hui, les règles de l'assurance-chômage sont établies par les partenaires sociaux - organisations syndicales d'une part, patronales de l'autre - et validées par le gouvernement. Une nouvelle convention a été signée par la Ministre du Travail sur la base de l'accord conclu par les partenaires sociaux fin mars, qui modifie les règles de cotisation et d'indemnisation. Elle entrera en vigueur le 1er octobre 2017 pour les employeurs et le 1er novembre pour les demandeurs d'emploi.

Combien de temps ces règles seront-elles valables ? Emmanuel Macron, nouvellement élu à la tête de l'État, a en effet promis de nationaliser l'assurance-chômage, dépossédant de fait les partenaires sociaux de la gestion du régime. Ces derniers ont fait preuve de réactivité face au changement promis. Mais pour quels effets ?

Une convention symbolique ?

Est-ce la dernière fois qu’un gouvernement agrée une convention d’assurance-chômage ? L’agrément signé par le ministère le 4 mai dernier entérine l’accord conclu entre les partenaires sociaux fin mars, près de neuf mois après l’échec de premières négociations en juin 2016. Pourtant, à quelques jours de l’investiture d’Emmanuel Macron, les négociations sur les conditions d’attribution de l’assurance-chômage doivent se concevoir dans le cadre d’une nouvelle donne politique. En effet, le futur locataire de l’Élysée a fait de la nationalisation du régime l’une des mesures fortes de son programme. La mise en œuvre de cette réforme mettrait donc un terme à la négociation des règles par les représentants du patronat et des syndicats.

Aujourd’hui, l’Unédic est l’organisme chargé de gérer ce régime. Il relève du privé par son statut d’association loi 1901 et appartient au champ du paritarisme de gestion en ceci que syndicats et patronat pilotent conjointement l’assurance-chômage. Avec plus de 35 milliards d’euros de budget, son rôle est prépondérant dans la mise en oeuvre des politiques en faveur de l’emploi, tant pour les actifs sur le marché de l’emploi que la compétitivité des entreprises. Dans le cas de sa nationalisation, les partenaires sociaux seraient dépossédés de cette responsabilité.

Quelles règles demain pour l’assurance-chômage ?

Le gouvernement prend déjà part à l’élaboration de ces règles, officiellement en agréant la convention, officieusement en influençant les décisions prises par les partenaires sociaux. Dans les faits, la gouvernance du régime est tripartite, entre patronat, syndicats et gouvernement. Mais cette situation est amenée à évoluer dès application de la mesure promise par le vainqueur de l’élection présidentielle.

La mesure défendue par le candidat d’En Marche ! doit modifier la gouvernance et non les règles du régime, qu’il a prévu de conserver même en nationalisant le régime. Mais le calendrier de la réforme doit encore être précisé.

Au-delà de la nationalisation, rétablir l’équilibre du régime

Dans son rapport Dernière chance pour le paritarisme de gestion, l’Institut Montaigne présente un diagnostic de l’état du paritarisme de gestion dans son ensemble et du régime d’assurance-chômage en particulier. Nous avons ainsi identifié les conditions indispensables à la pérennité du système. À cette aune, trois points de la nouvelle convention retiennent notre attention.

• Des pistes sont avancées pour rétablir l’équilibre financier du régime. L’accord prévoit en effet 1,2 milliard d’économies et recettes supplémentaires. Ce montant demeure largement insuffisant face au déficit de 3,8 milliards d’euros prévu pour 2017. Nous proposons d’instaurer une “règle d’or” de présentation de comptes à l’équilibre ou, à tout le moins, d’un plan de restauration de l’équilibre financier pour tout organisme géré de façon paritaire.

• Les partenaires sociaux n’utiliseront plus la garantie de l'État sur le financement de la dette de l'assurance-chômage. C’est la puissance publique qui garantit dans les faits les emprunts contractés par l’Unédic - qui est une association de droit privé - sur les marchés pour financer son déficit cumulé. Cependant, il est difficile d’envisager les conséquences concrètes de cette résolution sans que ne soit préalablement rétabli l’équilibre financier. Nous intégrons dans la proposition sur l’adoption d’une règle d’or la présentation d’un plan précis de dépenses et de recettes qui permette d’atteindre un équilibre financier… et donc de ne plus utiliser la garantie de l’État. Cet engagement des partenaires sociaux sera toutefois caduque si le régime est effectivement nationalisé.

• Redéfinir le périmètre de l’assurance-chômage en clarifiant ce qui relève de l’État et ce qui relève de la gestion paritaire. Les partenaires sociaux demandent ainsi à la puissance publique de prendre ses responsabilités dans le financement des charges de solidarité pesant sur le régime. La clarification des logiques assurantielle d’une part et assistantielle d’autre part constitue effectivement une des conditions nécessaires à la survie du paritarisme de gestion. Ce qui relève des actions de solidarité incombe à la puissance publique et ce qui relève des actions de prestations délivrées aux actifs aux partenaires sociaux. C’est pourquoi nous proposons de revoir en profondeur les modalités de gouvernance de l’Unédic en clarifiant les rôles et compétences respectifs de l’État et des partenaires sociaux. En effet, si le tripartisme de fait n’incite pas les partenaires sociaux à prendre les décisions courageuses que la situation du régime impose, nous croyons qu’il est nécessaire de continuer à les associer à la définition des règles de l’assurance-chômage.

La concertation qu’Emmanuel Macron a prévue d’engager prochainement avec les partenaires sociaux devra clarifier ces points. Elle devra également préciser le rôle nouveau qui leur échoit dans le cas d’une nationalisation du régime.