[25 ans] - Christine Lagarde "Les crises ont toujours été un vecteur de réinvention"

Paris, 15 septembre 2025

C'est un bien grand honneur d’être invitée à célébrer avec vous le vingt-cinquième anniversaire de l'Institut Montaigne. Depuis sa création, cette institution s’est distinguée par son indépendance et sa liberté d’esprit. Cette indépendance, clé de voûte de ses travaux, leur confère crédibilité et influence.

En tant que banquière centrale, je mesure tout particulièrement la portée de cette valeur. Dans un monde bouleversé par l’incertitude, l’indépendance institutionnelle, si précieuse, constitue une source de stabilité et de confiance. 

Cependant, l’indépendance n’est pas l’apanage de la seule politique monétaire. Comme l'écrivait Michel de Montaigne : "La plus grande chose du monde, c’est de savoir être à soi."

Dans le contexte actuel, l'Europe et ses États membres s'interrogent sur leur aptitude à "être à soi" dans un monde où les fondements de l'ordre international sont en pleine mutation.

Depuis le XVIIe siècle, l'indépendance a toujours été fondée sur un équilibre bien établi. Les pays ont mis en place des systèmes d'équilibre stratégique pour prévenir la domination des plus forts sur les plus faibles.

De l’âge westphalien jusqu’à la première moitié du XXe siècle, cet équilibre reposait sur ce que l'on pourrait qualifier de "puissance par la force" (hard power), à savoir la capacité d'un État à se mesurer aux autres par la force militaire.

Après 1945, il s'est orienté vers une forme de puissance par la norme entre États occidentaux. L'équilibre entre les nations était alors préservé par l'adoption de règles et de normes universellement acceptées.

Et pour y parvenir, l’Europe doit se transformer - afin de rétablir un équilibre stratégique dans cette nouvelle ère. C’est à ce prix seulement que nous pourrons empêcher l’interdépendance de se muer en cycles de coercition qui finiraient par nous affaiblir collectivement.

L'histoire européenne moderne est marquée par trois paradigmes successifs de la puissance.

Le premier est celui de la puissance par la force, ou puissance dure. Pendant des siècles, l'indépendance des États européens s'est toujours fondée sur leur force militaire. C'était la capacité de se défendre par la force dans un monde de hiérarchies féodales et impériales.

La Paix de Westphalie, en 1648, marqua un tournant majeur dans l'histoire des relations internationales. Selon l'ordre établi, chaque État détenait le privilège de régir son territoire sans interférence extérieure.

Cela jeta les bases d'un droit international, ou du moins de normes de coexistence. Mais dans les faits, l'équilibre des puissances restait affaire de compétition militaire, entretenue autant par la course aux armements que par les accords ou les mariages opportuns.

Ce système a révélé ses limites : il garantissait la paix tant que l'équilibre était maintenu, mais lorsque celui-ci se rompait, l'escalade devenait rapide et incontrôlable.

L'Europe a ainsi connu deux catastrophes majeures en quelques décennies.

Pour éviter un retour à ces dynamiques instables, un second paradigme émergea après 1945 et s’affirma avec la chute du mur de Berlin : celui de la puissance par la norme (soft power) ou la puissance souple.

La force n’était plus exercée seulement par les armées, mais par la capacité à produire et imposer règles, normes, et valeurs. Des cadres multilatéraux et des institutions virent le jour, alignant les intérêts nationaux sur la stabilité collective. 

Tant que les pays respectaient ces règles et acceptaient leur application, il n'était pas nécessaire d'équilibrer explicitement les capacités militaires ou économiques. L'indépendance était alors préservée par les institutions internationales - et renforcée par l’habileté de certains à les faire évoluer à leur avantage.

Cette période a coïncidé avec un essor sans précédent : une multiplication par sept du PIB mondial par habitant, plus d’un milliard d’êtres humains sortis de la pauvreté, et la plus longue période sans guerre directe entre grandes puissances de l’ère moderne.

Dans ce monde fondé sur les règles, l’Europe prospéra. Elle devint une "puissance normative", capable de projeter son influence non pas par ses armées, mais par ses marchés.

L'Europe, en sa qualité de premier partenaire commercial de 72 pays, a favorisé l'exportation de biens et de normes, induisant une transformation des pratiques des entreprises et des législations, par un effet dit de "Bruxelles".

Mais l'ouverture des marchés et la diffusion des normes ont entraîné l'émergence d’un troisième paradigme de puissance, la puissance systémique. Certains pays s’insérèrent dans les réseaux mondiaux du commerce et de la finance de manière à disposer d’un levier sur les autres.

À l'époque, ce glissement passa largement inaperçu. Certains supposaient alors que la mondialisation, la démocratisation et l’interdépendance économique rendaient la coercition impossible, car elle serait trop coûteuse pour tous. Et parce que l’interdépendance économique avait atteint des niveaux sans précédent, on supposait qu’aucun pays ne pourrait en contraindre un autre sans se nuire à lui-même.

Ainsi, les échanges annuels entre les États-Unis et l’UE avoisinent 1 500 milliards d’euros, ceux entre l’UE et la Chine environ 900 milliards de dollars, et ceux entre les États-Unis et la Chine environ 650 milliards de dollars. 

Est-ce suffisant ? Probablement pas.

D'autres formes de puissance n'ont pas disparu pour autant - comme nous l'a brutalement rappelé l'injustifiable invasion russe en Ukraine, et aujourd'hui encore la violation des espaces aériens polonais et roumain. Mais la prise de conscience de la puissance systémique transforme profondément les politiques à l’échelle mondiale. La maîtrise des réseaux complexes - ou la capacité à s'en extraire - est devenue un objectif central.

Nous observons que certains pays développent des structures financières alternatives, à l'instar du CIPS chinois ou du SPFS russe, afin de se prémunir des sanctions américaines.

Nous observons aussi l'émergence d'une nouvelle "grande course" aux ressources minières et aux routes commerciales, qui garantissent l'accès aux métaux et terres rares. 

Et nous constatons un retour rapide de l'interventionnisme d'État : la Chine consacre plus de 4 % de son PIB à sa politique industrielle, et les États-Unis - autrefois bastion des règles du libre marché - prennent désormais des participations directes dans des entreprises de semi-conducteurs et d’exploitation minière.

Certains déplorent l'inefficacité de ces politiques. Mais l'efficacité n'est pas l'objectif. L'objectif est de sécuriser les fondations de la primauté économique et politique.
Et c'est là que réside le défi de l'Europe. Elle a prospéré dans l'ère fondée sur les règles en tant que puissance normative. Mais elle n'a pas été conçue pour un monde régi par la puissance systémique. Et elle a omis de développer sa puissance militaire au motif que le pouvoir normatif prévalait.

Si l’Europe veut préserver son indépendance dans ce nouveau monde, elle doit se transformer.

L'objectif primordial de l'Europe dans cet ordre en mutation est clair : défendre ses valeurs, sans renier ses principes, et agir en indépendance.

Mais soyons lucide. Si les grandes puissances se détournent du multilatéralisme pour adopter la logique de la puissance systémique, confortée par la puissance militaire, nous devons nous y préparer.

L'enjeu ne peut être d’attiser les tensions mondiales. Il ne peut être de dominer les autres. Il doit être de rétablir l'équilibre en réduisant les dépendances asymétriques - afin que la coercition devienne contre-productive et que dans des pays souverains, les peuples puissent vivre librement.

L'interdépendance peut ainsi redevenir un pilier de stabilité et non une source de fragilité.

Pour l'Union européenne, cela implique trois transformations : mutualisation, cohérence, coalitions.

Premièrement, la mutualisation à l'échelle européenne. 

L'agenda de l’autonomie stratégique, lancé en 2016, a reconnu que l'équilibre passait par le développement de capacités autonomes dans les technologies critiques.
Nombre d’initiatives - la loi sur les puces électroniques, la loi sur l'industrie zéro émission nette et la loi sur les matières premières essentielles - entre autres, ont vu le jour, et d'autres initiatives sont en cours d'élaboration dans les domaines de l'IA, du cloud et d'autres technologies émergentes.

Cependant, ces politiques restent fondamentalement encadrées au niveau national, démontrant malheureusement que ces cadres nationaux ne peuvent assurer une véritable indépendance.

Ainsi, la Cour des comptes européenne a jugé "très improbable" que l'Europe atteigne son objectif de 20 % de la production mondiale de semi-conducteurs d'ici 2030. Dans le domaine des batteries, l'UE ne détient que 10 % de la capacité mondiale, tandis que, à elle seule l’entreprise chinoise CATL en contrôle 40 %. Et dans le domaine de l’intelligence artificielle, les institutions américaines ont produit 40 modèles notables en 2024, contre seulement 3 en Europe. 

Le problème fondamental est celui de l'échelle. Les politiques nationales ne sauraient faire émerger des acteurs compétitifs mondialement dans les secteurs où l’enjeu principal est la taille critique. Cela nous enferme dans une impasse : soit nous sommes contraints de recourir à des produits nationaux coûteux et de moindre qualité, qui minent notre compétitivité, soit nous restons prisonniers des dépendances que nous cherchons justement à réduire.

La seule issue est une nouvelle approche européenne de la politique économique, assortie d'un mode de prise de décisions réinventé.

Enrico Letta et Mario Draghi ont déjà tout dit et tout écrit sur le marché intérieur et son caractère chimérique actuel ainsi que sur son potentiel. Et que faisons-nous? 

L'Europe doit développer le vote à la majorité qualifiée. Comme je l'ai affirmé par le passé, ce n'est pas un affaiblissement de la démocratie. C'est la seule façon de l'exercer pleinement : en mutualisant non seulement nos ressources, mais nos pouvoirs pour atteindre l'échelle nécessaire dans ces domaines stratégiques, nous redonnons aux citoyens la capacité d'influer sur le cours des événements - et à l'Europe, son indépendance dans un monde de puissances rivales, où la taille et l'effet d'échelle sont déterminants. À la Banque centrale européenne, les décisions sont prises ainsi, et cela fonctionne !

Deuxièmement, la cohérence.

À l'ère de la puissance systémique, une faiblesse dans un domaine ne peut plus être compensée par une force dans un autre, car les dépendances traversent désormais les secteurs.

Nous l'avons constaté en 2018, lorsque les États-Unis ont menacé d’exclure les entreprises européennes de leur système financier si elles poursuivaient leurs échanges avec l’Iran.

Cette dynamique s'est particulièrement illustrée lors de l'invasion de l'Ukraine par la Russie, quand notre dépendance au gaz russe a été exploitée pour tenter de nous dissuader de prendre des mesures de rétorsion. Cette tentative a échoué - mais l’Europe en a payé le prix fort : envolée des coûts énergétiques et cinq trimestres de croissance perdue.

Nous en avons vu un nouvel exemple lors de nos récentes négociations commerciales avec Washington, où le souci de préserver le soutien américain à l’Ukraine a semblé peser sur la volonté de certains États membres de durcir la confrontation économique - quitte à se contenter d’un accord moins favorable.

L'Europe s’engage dans cette voie, trop laborieusement et trop lentement peut-être. Les dépenses de défense devraient ainsi augmenter considérablement. Si elles atteignent 5 % du PIB d'ici 2035, elles représenteront plus de 300 milliards d'euros de financement supplémentaire par an.

L'Europe a déjà engagé plus de 200 milliards de dollars en soutien à l'Ukraine, ce qui en fait le premier donateur. Ce faisant, elle restructure sa capacité industrielle de défense, notamment par l'initiative "Build with Ukraine", et réduit sa dépendance au matériel de guerre étranger.

Des initiatives complémentaires visent à renforcer le rôle international de l'euro, notamment avec l’euro numérique, qui offrirait une alternative souveraine aux systèmes étrangers, et le potentiel d’étendre l'usage de l'euro dans les transactions transfrontalières.

Cependant, ces progrès sont entravés par l'indécision : le projet d’euro numérique est encore en attente d'une traduction législative, les prix de l’énergie restent indexés sur le gaz faute d'investissements suffisants dans les réseaux, les interconnexions et l'électricité de base propre. Et les achats de défense demeurent fragmentés entre les 27 États, ce qui nuit à l’échelle et à l’interopérabilité.

Troisièmement, les coalitions.

Un monde régi par la puissance systémique exige une autre approche de la politique économique extérieure. Il n'est ni possible ni souhaitable de tout relocaliser. L'indépendance requiert au contraire une stratégie à plusieurs niveaux.

La meilleure option reste de maintenir les institutions mondiales au cœur du dispositif, en soutenant le FMI et l'OMC comme piliers d'un système commercial et financier mondial, et en les incitant à s'adapter aux nouveaux enjeux.

Tout comme la dissuasion nucléaire reposait sur la vérification et le dialogue, la dissuasion économique d’aujourd’hui requiert des cadres de transparence et de coopération, y compris entre rivaux. Le FMI et l’OMC pourraient jouer ce rôle : surveiller les subventions, les restrictions et les contrôles à l’exportation ; et offrir des plateformes de dialogue en temps de crise.

Ce faisant, ils contribueraient à garantir que l'interdépendance devienne un facteur de stabilité - et non une arme. 

Lorsque le consensus universel est hors de portée, il convient de former des coalitions d'États volontaires - y compris avec des rivaux - si nos intérêts convergent, qu'il s'agisse du climat, des migrations ou d'autres enjeux communs. 

Et lorsque des intérêts vitaux de sécurité sont en jeu, il faut s'appuyer sur des coalitions d'États partageant la même vision, prêtes à agir ensemble. L'indépendance impose alors de bâtir des partenariats qui répartissent les risques et forgent des intérêts communs en faveur de la stabilité.

Cela peut signifier former des coalitions pour mutualiser l'accès aux matières premières, sécuriser l'approvisionnement en semi-conducteurs avancés, ou protéger les infrastructures numériques. Cela peut aussi nécessiter une approche plus réaliste du commerce : moins fondée sur les valeurs universelles que sur la défense d'intérêts concrets.

Cela exigera de l'Europe une adaptation, au regard de son ancrage de longue date dans le multilatéralisme et le droit international. Mais nous avons un atout unique : en tant que premier réseau commercial mondial, nous pouvons utiliser cette position pour conclure de nouveaux accords et approfondir nos partenariats stratégiques. Et nous comptons encore de nombreux partenaires partageant nos vues à travers le monde.

Selon Jean Monnet, "les hommes n'acceptent le changement que dans la nécessité, et ils ne voient la nécessité que dans la crise."

L'ordre westphalien est né de l'impératif de mettre fin à trente années de guerre. L'ordre multilatéral d’après-guerre s'est construit sur les ruines de deux conflits mondiaux.

Aujourd'hui, nous sommes peut-être de nouveau face à un tel moment de nécessité - alors que la puissance s'exerce à travers les systèmes dont nous dépendons tous, au risque de les désagréger.

L'enjeu, c'est notre indépendance. L'Europe doit être plus forte, plus coordonnée, plus réaliste. C’est là le seul moyen de vouer à l’échec les tentatives unilatérales de déstabilisation.

Dans cette nouvelle ère, la stabilité ne viendra pas de la domination d'un sur tous, mais de la transformation des vulnérabilités partagées en forces communes - grâce à un nouveau concept d'équilibre stratégique.

Les crises ont toujours été un vecteur de réinvention. Mais peut-être, cette fois, pouvons-nous reconnaître l'urgence avant que n'éclate la tragédie, et construire un équilibre qui préserve l’indépendance dans un monde interconnecté.

Copyright Image : Photo prise en interne pour Ch. Lagarde